本人从事对监狱、看守所的检察工作十年来，对监外执行罪犯的交付执行工作进行了初步研究与探讨。下面谈一谈监外执行罪犯交付执行过程中存在的主要问题、主要原因及解决对策：

    一、存在的主要问题

    刑事诉讼法、监狱法以及相关的司法解释在程序上对监禁刑罪犯的交付与接收的时间、方式、条件、法律文书的具体种类等，都作出了详细的规定，但对于监外罪犯执行程序的规定却很少，凸显了对监外执行罪犯的处理存在重实体轻程序的弊端。具体的交付与接收的程序规定更是缺乏，导致司法实践中各施各法，不尽相同，直接影响了对监外罪犯监管工作的开展及其效果。

    1、对假释罪犯的交付与接收缺少完整的规定。被假释的犯罪分子，在假释考验期限内，由公安机关予以监督。现行法律规定监狱负有证明罪犯合法出监及其身份的义务，却没有规定对罪犯负有交付的责任；规定法院有向负责监督假释罪犯的公安机关以及罪犯本人送达所作出的假释裁定的法律文书的责任，而这种送达只是整个交付工作的一个环节。对最重要的关于行刑对象及其相关的档案材料和行刑内容的整体交接却没有一个完整的规定。这就导致在司法实践中出现了相关部门分工各异，各管各的弊端，未能形成有效的交付与接收机制。负责接收的公安机关建档监管工作难度很大，其结果是既容易造成漏管，也对正常开展的监管工作不利。

     2、对缓刑案件送达法律文书的范围规定不明确。法律文书的作用在于确定刑罚执行的对象和刑罚的类型以及行刑时间。法律文书的送达在于确定执行机关并确认其监管责任，同时启动了刑罚的执行程序。但与送达监禁刑罪犯的法律文书的规定相比较，对送达缓刑罪犯的法律文书的规定就显得过于简单，仅有最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第三百五十五条规定：“判决发生法律效力后，应当将法律文书送达当地公安机关”，既无送达的时间、方式、条件、法律文书的具体种类的规定，亦无接收标准的限制与约束。这就导致了在司法实践中理解各异，有的是参照送达监禁刑罪犯的法律文书的规定执行，有的却仅是送达判决书，而且送达的时间各有不同，送达的渠道多样。由于没有接收标准的限制与约束，接收部门也只是交来什么，就接收什么，致使对缓刑罪犯的法律文书的送达与接收处于一种无规则状态，容易造成交付执行环节脱节，产生漏管现象。

    3、对刑满释放仍需执行附加剥夺政治权利罪犯的交付与接收缺乏规范。我国刑法和公安部《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》对剥夺政治权利的罪犯的管理作了实体上的明确规定，但没有涉及对附加剥夺政治权利的刑满释放罪犯的交付与接收。虽然司法部《监狱教育改造工作规定》第五十九条规定：“监狱应当在罪犯刑满前一个月，将其在监狱服刑改造的评估意见、刑满释放的时间，本人职业技能特长和回归社会后的择业意向，以及对地方做好安置帮教工作的建议，填入刑满释放人员通知书，寄送服刑人员原户籍所在地的县级公安机关和司法行政机关。”由于此条款没有明确尚有附加剥夺政治权利的刑满释放罪犯的处理规定，如附加剥夺政治权利的期限及其确认执行依据等法律文书的移交。所以，在司法实践中，对仍为罪犯身份的附加剥夺政治权利的刑满释放人员的交付与接收工作是处于无章可循的状态，影响了对附加剥夺政治权利的刑满释放罪犯的监管工作的正常开展。

    二、存在问题的主要原因

    一是从立法的角度看，凸显了对监外罪犯的处理存在重实体轻程序法律弊端；二是从执法的角度看，则是法律法规不严谨，可操作性不强，且无强制性约束力，其后果就是导致在司法实践中对监外罪犯的交付与接收工作不规范，随意性大，并直接造成了对监外罪犯监管工作开展的严重影响。长此下去，不但不能实现我国这个重要的法律制度的法律效果和社会效果，而且不利于我国正在全社会开展的社会主义法治理念教育，亦不利于我国的法制社会的建设。对于这些问题，立法者和执法者都应当共同面对，认真思考，并应当分别从立法和执法这二个不同的角度来加以解决或完善。

    三、解决问题的对策

    1、进一步完善立法规定，从根本上解决在监外罪犯交付接收环节上出现的脱节问题。

    一是补充对假释罪犯的交付责任的法律规定。一方面，明确人民法院对假释罪犯的生效裁定，应当制作新的通知执行文件，作为对假释罪犯的交付执行依据。另一方面，明确监外执行的监管机关应当参与在审理假释案件过程中认定“假释后不致再危害社会的”的评估，建立有准备、有计划的交付与接收工作机制。由于法律规定是由监禁执行地的人民法院受理假释案件，而监禁执行地的人民法院对被提请假释的罪犯在原居住地的社情民意不可能尽知掌握，由此而作出的危害社会的风险评估就难以做到客观准确。因此，就有必要由假释执行地的监管执行机关向人民法院提供客观的风险评估意见，为人民法院综合作出罪犯“假释后不致再危害社会的”的认定提供依据。同时，也为日后对假释罪犯的交付与接收工作奠定基础。

    二是补充对附加剥夺政治权利的刑满释放人员的交付责任的法律规定。现行法律对附加剥夺政治权利的刑满释放人员的交付处于无章可循的状态，极容易产生漏管现象。此类人员占监外执行罪犯的相当大的比例，而且监管措施及其强制性比较薄弱，一旦失控，将对社会的政治、经济、文化建设产生危害。

     三是立法明确监外执行的监管机关参与在审理保外就医案件过程中认定是否具备“保外”的条件的评估。在现实中，有些保外就医的罪犯基于家庭的经济条件原因，就连最基本的生存条件也难以得到保障，更不要说是解决“就医”问题了，这就导致了有的保外就医的罪犯外出工作养家糊口或赚钱治病的现象，个别的甚至因不堪病痛折磨，又无钱医治而自杀身亡，给社会治安综合治理带来了一系列的社会问题。因此，需要将人事担保与经济承受能力担保作为确定“保外”的两个必要条件。而担保人居住地的监管机关对担保人的家庭环境、社会邻里关系、经济状况等基本情况比较了解，由其提供担保人是否具备“保外”条件中的经济承受能力的评估意见，为羁押地的监管机关作出保外就医决定提供依据，使保外就医条件建立在有效的担保基础上，以防止罪犯“保外”后产生新的社会问题。

    2、规范执法行为，建立健全对监外罪犯的交付与接收工作的长效机制

    通过建立健全对监外罪犯的交付与接收工作的长效机制，以制度规范执行机关执法行为，加强监督，彻底解决相互扯皮、管理混乱、责任不清的问题。

    一是建议完善工作制度，明确监狱、看守所应当将假释罪犯的监管改造档案移交监外执行的监管机关，确保对假释罪犯的监管考察工作的连续性。

    二是建议规定各级法院、看守所、监狱对监外罪犯的法律文书在规定期限内送达，并应全部送达至当地公安分局，确保法律文书交接到位。由户籍管理部门指定专人负责处理转发至所在地派出所，所在地派出所建立监管档案并开展日常的监管工作。为配合目前正在开展的社区矫正工作，所在地派出所在对法律文书登记后交由当地的社区矫正领导小组办公室建立监管档案并开展日常的监管工作。

    三是建议各级法院、看守所、监狱对监外罪犯在法律文书中明确规定在指定期限内必须向当地的监管执行机关报到，强调违反规定的法律后果。促使监外罪犯本人自觉向当地的监管执行机关报到，确保对监外罪犯本人交接到位。对确因行动不便的，监管人员亦要主动上门为其办理报到登记手续。