“社区警务”的英文全称为“Community　polcing”,译成中文可称“指向社区的警务”或者“社区主导的警务”,是二十世纪六、七十年代发端于英、美、加、澳等，随后被德、法、日、新加坡等国家借鉴创新而兴起的一种以治本为主，治标为辅的警务发展战略。按照各国警方的一般理解，社区警务是指存在于警方和社区之间的一种相互作用的过程，旨在共同发现和解决社区的治安问题。社区警务战略在否定了“控制犯罪只是执法力量的职责”这一潜在认识的同时，肯定了一种趋势:彻底控制和解决违法犯罪问题有赖于全社会的力量。

    2002年3月公安部正式提出全面实施社区警务战略以来，社区警务建设在保卫国家安全、保持社会安定、保障人民群众安居乐业等方面发挥了重要作用，但也存在不容忽视的问题。主要是：（1）对社区警务内涵的理解过于狭窄。“警务”被理解为“警察的工作”、“警察的义务”、“警察的事情”，专指公安机关实施的旨在预防、警报、察知和即时抗击危害社会安全行为的事务，而没有从广义上理解为“治安事务”、“维护治安工作”，即为维护治安而开展的各种事务。（2）公共安全服务多中心提供的理念尚未树立。在计划经济时代形成的治安服务由政府主要是公安部门独家提供的观念仍未从根本上改变，企事业单位、社会公众参与警务工作的重要性还没有被充分重视，如保安公司还是由公安机关独家经营，私人侦探仍被视为非法等等。（3）重打击轻防范的工作习惯根深蒂固。多数地方公安机关在工作内容、考评奖惩、警务保障、工作导向等方面都是以打击破案为主，以打击人犯和侦破案件数量论英雄，给派出所下达破案指标，并以指标完成情况计分排名，而对地区发案和犯罪率的升降没有科学合理地纳入考核。这在很大程度上挫伤了基层社区民警做好防控工作的积极性。社区民警在各种专案及绩效要求下，疲于奔命，穷于应付，无法兼顾地区性犯罪预防工作，更谈不到加强日常服务增进警民关系了。（4）重警务轻社区的思想普遍存在。社区警务战略推行以来，各社区普遍建立了社区警务室，配备了社区民警。但由于社区警务室缺乏经费保障，大部分社区民警又无法按公安部的规定保证足够的时间到社区工作，致使社区警务室普遍存在“有室无人”的状态，警务改革的思想成了一种“理想”，收效甚微。既使到社区工作，也只是关注打击犯罪等传统警务工作，而对发现社区问题、发动辖区群众共同防控违法犯罪，大部份民警思想上重视不够，工作上力度不大。（5）警务改革重基层轻机关的问题亟需解决。社区警务作为一种警务战略变革需要与政治体制改革相适应、相配套。目前，公安机关的改革大部分局限于基层派出所和基层民警，而对于警务思想转换、公安职能转变、公安体制改革等问题却很少触及，妨碍了社区警务战略的整体推进。（6）警务改革缺乏理论上的反思。自上个世纪80年代以来，公安机关进行了多次改革实践：1985年基层派出所实行目标责任制，1995年提倡热情服务，1996年推广“**110”快速反应，1997年刑侦系统在基层实行破案责任制和设立驻所刑警中队，1998年实行侦审合一，等等。这些改革没有形成稳定的制度，反映出理论的准备和反思的不足，影响着对警务改革的思考，并限制着警务战略和政策的选择。笔者认为，要全面开展社区警务建设，必须从战略的高度抓好以下五个方面的工作：

    1.警务观念的转换。社区警务作为一种适应社会主义市场经济发展需要的新型警务理念，必然对原有的在计划经济条件下乃至于社会主义市场经济发展初期所形成的警务工作模式、方法，特别是思想观念产生巨大的冲击。要转变警务模式，首先要转变思想观念，树立与市场经济相适应、与社区警务相对称的警务理念。一是警务多样化的理念。世界警务发展的共同趋势就是警务概念的外延扩大与模糊，20世纪60年代以来，西方国家开始反思传统警务理论。传统警务认为警务仅仅指政府警察部门的警务的概念受到了极大冲击，私人警务在全世界蓬勃发展，公共警务与私人警务之间的界限随着时代的发展已经逐渐变得难以分清。我国虽然有非常发达的社区群众性治安维护网络，但一直以来对国家权威的过分依赖，使得人们没有将私人警务活动定义到警务概念中。在美国，当代的“police行业”（相同于我们的“公安行业”）包括警官、民间治安员、校园警察、公园警察、非警方的验尸官以及私人保安等。事实上,公共警务与私人警务越来越紧密地联系在一起，警务工作也逐渐形成了一个由公共警务、私人警务以及混合警务共同组成的警务网络。传统警务理论中关于警务就是指政府公共警务的观点已经被历史发展的潮流所淘汰，未来警务工作的发展趋势就是如何建立一个有机的、内部协调一致的、整合各种警务资源与警务形式的警务网络系统，以及确定这个系统的运作机制，确保社会公共安全的维护。二是犯罪预防的理念。所谓犯罪预防，是指国家、社会（群体、组织）和个人所采取的旨在消除犯罪原因、减少犯罪机会、威慑和矫正犯罪人，从而防止和减少犯罪发生的策略与措施的总和。西方有句话叫做“一盎司的预防等于一磅的治疗”（一盎司是一磅的1/16），这说明，只有最大限度地预防和减少犯罪，才能以最小的代价换取最大的治安效益。犯罪学理论认为，产生犯罪的根源在社会，控制犯罪的根本力量也在社会。社区警务战略要求警察回归社区，以解决关系恶化的问题，实现由警察与公众共同承担控制犯罪的责任，它们的目的都是预防犯罪，减少犯罪。我国从上世纪九十年代以来，提出社会治安综合治理的方针，其主要原则就是打防结合，预防为主。

    2.警察职能的转变。职能是指人、事物、机构应有的作用和功能。警察的职能是打击犯罪还是服务社会或是两者的结合一直是一个颇有争议的话题。在美国，则一直有警察究竟是打击犯罪的“战士”还是为社区服务的服务员的争论，在中国警察界，这些年也有警察职能究竟应侧重于管理还是服务的争论。近年来，我国在行政体制改革中，政府的职能已经转变为市场监管、经济调节、公共管理、社会服务，作为政府的一个组成部分，警察的职能也应随之转变，即由“划船”向“掌舵”转变。在西方国家，警察是为公众提供服务者，公众既是警察服务的“顾客”, 又是警察的合作伙伴。警察动员社会力量参与维护社区治安秩序、推行社区警务，不是依靠政府法制的权威和警察法定职权的强制，而是基于社区公众的认同和共识，就是说警察与社区之间是一种在自愿互利前提下的“契约”或者“伙伴”关系。同样，我们在社会主义市场经济条件下推行社区警务，也要特别注意准确定位警察的角色，要从根本上消除一些警察身上长期以来所养成的凌驾于公众之上的特权思想，实现治安管理向治安治理的转变，促使警察由管理者向服务者转变，认真履行打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定的职能，扎实担负起巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治责任和社会责任。社区民警要认真履行人口管理、情报信息收集、安全防范、治安管理和服务群众等五大职责。

    3.警务机制的再造。机制泛指一个工作系统的组织或各个部分之间相互作用的过程和方式。公安机关的各项领导体制和管理制度是一个相互作用、相互影响的统一的整体，其中任何一种制度的变革都会涉及到多种相关的制度创新，加强社区警务建设必须进行警务机制的再造。一要深化公安体制改革。传统专业化的警察组织是以准军事化及科层制为导向而形成的金字塔型的组织，整个警务工作的中心偏向于刑事案件打击，而忽视日常的社会治安防范。社区警务思想的核心就在于强调组织的分权化、决策时提供由下而上的沟通管道、授权基层、扩大其自主权等整体组织与管理的结构改变。就目前警察组织而言，“扁平化”是最佳途径，通过将现有的派出所的调整、合并，并赋予其与分局业务相同的职能的方式，进而取消传统的分局这一层次，从而使派出所也具有一定的决策权，而不是仅具执行的功能。二要强化各级领导的作用。各级领导是否支持这种新形式的警务形态是社区警务能否顺利地被执行的首要问题。社区警务建设要求改变旧的领导哲学及其对全体警察部门的管理方式，包括了发展全新的组织目标、价值观、任务。要配齐配强公安机关的领导，提升他们对社区警务的认识深度和重视程度，从而实现在人力财力预算上的支持，减少执行社区警务的障碍。改变单纯以破案率为社区警务绩效评估标准，并鼓励基层民警参与决策。充分发挥民警的主观能动性, 提高社区民警的素质和业务水平，使其具有与开展社区警务建设相适应的能力。三要转变警务运行机制。公安工作必须由单纯管理型向主动服务型转变。在公安机关内部，应确立主动为基层服务的运行机制，减少部门机构和人员；适当扩大派出所、社区民警的依法处置权，分担重大事项的行政决策责任；改变一切自上而下高度集中的权力运行模式，创建上下互动因地制宜的权力运行模式，从总体上增强公安机关的协调能力、应变能力，以协同社会的整合功能，维护社会稳定。在社区，应首先考虑社区成员的实际需要，依法提供服务，开展警务活动。通过交往、沟通、协商、合作、联防、群防等多种方式，扩大社区成员维护治安环境的参与权、决策权以控制、转化和消除危害社会治安的因素。

    4.警务资源的整合。“整合”本是一个数学术语，指形成整体和总体的过程。具体到社区警务，就要是求加强组织沟通机制建设，有效整合各种社会资源，充分发挥党政组织、群众自治组织、企业和社会中介组织维护社会治安的作用。从警察组织内部来说，首先，要强化情报信息工作，需要通过组织分权化、扁平化的改革措施建立起基层民警与警察首长之间积极的互动，畅通情报信息的沟通渠道。其次，要改革现行的警力配置,实行警力下沉，警务前移。以时间和地域科学分配警力，把快速反应用于公安110队伍建设，而对其他警务改革则侧重于主动提前警务，也就是预防为主，强调社会各单位的合作，宣传群众、组织群众，从根本上减少犯罪，变被动的警务开放为主动的警务公开，变“刑侦、破案、起诉”三段论式的被动警务为“刑侦、破案、起诉；调查研究、预防犯罪、减少犯罪” 六段式的主动警务。第三，要整合公安机关内部安全防范管理机构。为了对治安防范工作进行统一管理，1998年2月，*市公安厅成立了社会治安防范局，并在分局和县局设立了治安防范办公室，1999年初，陕西省公安厅也成立了社会公共安全总局，并要求全省各地、市公安机关也成立公共安全管理机构，它们对整合公安机关内部资源树立了典范。就组织外部沟通来说，应该充分整合各种社会资源，协调社会各方面的力量，运用教育、文化、道德、法律、经济、行政等多种手段，对社会治安实行全面的群防群治；应该广泛宣传发动群众，充分发挥党政组织、群众自治组织、企业和社会中介组织维护社会治安的作用。同时，要充分发挥治保、调解、保安公司、物业公司、协警、警事志愿者的作用，特别是要改变保安公司公安机关独家经营的局面，允许社会力量办保安，加强物业公司保安力量的监管和引导，使之规范化，法制化，以此形成维护社会治安的强大合力。

    5.警务活动的重组。社区警务建设是一项系统工程，必须紧紧依靠各级党委和政府的领导，并且要依托一定的组织形式才能顺利实现其目的。目前，我国正在广泛开展的社会治安综合治理、社区建设、平安建设为全面实施社区警务战略提供了良好的载体。推行社区警务必须与加强社会治安综合治理相结合，通过综合治理的网络、机制来形成警察与社会公众的互动，共同解决社会治安问题。推行社区警务必须与加强社区建设相结合。全面贯彻公安部、民政部2002年8月印发的《关于加强社区警务建设的意见》，把推行社区警务与整个社区建设有机结合起来并轨运行，在全面强化社区功能中推行社区警务，使之成为新世纪社区功能创新、管理创新、服务创新的有效载体。推行社区警务必须与加强平安创建活动相结合。在机制上，确立“党委政府统一领导、政法综治组织协调、警方主管和指导、村居自治组织主办、社会各界支持、群众广泛参与”的 、“条块结合、以块为主”的综合性警务管理体制和运行机制。在方法上，立足社区建立公共安全共同利益机制，合理配置和充分利用社区警务资源，以平安建设为目标和载体，把社区建设的目标要求与社区内各组织、团体、单位和居民群众的公共安全需求和共同愿望有机结合起来，明确和规范各自在维护社区治安中的权利与义务，在公共安全共同利益机制下构建协调、高效的社区警务体系。同时，适应发展社会主义市场经济和中国加入WTO后所面临的治安形势需要，尽快学会运用市场规则调节社区警务和治安资源，把无偿的公共执法服务、义务性的群众自我防范与有偿的保安服务、物业管理等有机结合起来，逐步形成国家政府防范、社会防范、公民个人防范、有偿治安服务等多元化治安防控体系。

    总之，社区警务作为适应市场经济体制的警务战略模式，对于建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，构建社会主义和谐社会具有非常重要的作用。它的全面实施，不仅有利于改进治安管理，加强犯罪防控，还将促进司法体制改革，完善政治体制。