随着社会的不断发展，现代大都市的发展都是绝对空前的，其地域范围已经超出了一般意义上的城市。但是由此也带来了很多城市发展的问题。社会的治安问题无疑是城市发展的重要问题之一。流动人口的急剧增加和不稳定性，城市范围的急速扩大，社会保障的滞后等，这些都给现代化的大都市治安埋下了祸根（西方国家的发展过程也见证了这一点）。此种现象给城市的发展和社会治安建设提出了一个严峻的命题——如何增强大都市的社会防卫与治安功能。以广州为例，根据公安厅的相关规定，公安部门在接到110电话后，犯罪地点在城区的要在5分钟内赶到，犯罪地点在郊区的要在10分钟内赶到，但是就广州现有的区域和交通情况来看，要做到这一点无疑是勉为其难的。其次，对城区和郊区的划分，也存在很大的争议。因此，当犯罪发生后，往往得不到及时的救助。警察赶到犯罪地时，犯罪行为已经结束，很多时候只起一个事后处理的作用，和医院救护人员的赶到时间和作用差不多，只是穿着不同颜色的衣服而已，在与犯罪斗争中，没有起到根本性的防范作用。社会防卫与治安建设的运转模式亟待改善。

    一、**现存社区警务的状况和方式的分类总结

    **作为**省省会城市，是融经济、政治、教育、娱乐等于一体的综合性极高的大型城市，城市面积广阔，人口数量庞大，人口结构复杂、流动性强，各种文化在这不断碰撞不断融合。这样的环境给广州市的治安建设带来巨大的挑战。自从社区警务在我国得到大力提倡以后，广州就积极进行城市的社区警务建设和探索。广州市公安机关根据社区的地理位置、地域面积、实有人口数量、治安复杂程度等因素，积极探索不同社区功能和自然地域特点相适应的各种社区警务模式，根据笔者的调查、统计和分析，可以归结为以下几种。

    1、在公共复杂场所较多的繁华地区，实行社区治安防控与公安机关的治安管理工作相结合、专群结合的模式。

    如天河区的**城附近一带地区，每天的人流量都在数十万人以上，既有大型的百货商店、专卖店、娱乐场所，例如好又多、百佳、万佳、宏城超市、百脑汇、太平洋电脑城、天河娱乐广场、体育中心等等，也有居民住宅小区和办公写字楼，例如广州的标志性建筑中信广场等。社区民警就从实际出发，组建起了联片防范力量，搞社区与派出所的治安联动。集资雇佣专职护卫队伍，给他们配备了必要的通讯工具和装备，实行全天候巡逻守望，同时还在社区的复杂路段安装了闭路电视监控系统等技防设备，进一步强化动态管理。

    2、在纯居民住宅为主的生活社区，实行以社区警务室为基础，组织邻里联防和街坊守望的模式。

    在这些地区流动人口较少，居民间有较长的邻里关系，治安情况相对较好，主要的犯罪行为是入室盗窃等可预防的犯罪行为。按照社区实有人口数量或常住人口户数配置一区一警、一区二警。此类社区的安全防范只要能做到街道有巡逻、邻里有守望，有物业的小区有门禁管理等，并通过宣传教育等提高居民的自防意识，并安装技防设施。同时，通过密切警民关系，完善居民报警求助机制，就可以实现安全的目的。

    3、在开放度较高的杂居地区，实行增大警务控制力度、多个社区警务联勤的模式。

    城市杂居地区是指辖区内有居民居住、商铺、工厂企业等多种构成的地区，例如中大布匹市场附近一带以及广州市属下各个区的一些融居住、商铺、大小工厂、作坊于一体的村镇。这些社区在广州市中是占有较大比例的类型。这些地区人员流动较大，交通四通八达，社区开放度较高，仅靠一至两名民警和群防群治力量难以达到有效控制。对于这种状况要完善警务互动机制，就是在相邻社区中实行警务联勤制度，在日常工作相对独立分开，一旦需要支援或开展重点整治时就可以集中行动，统一作战，提高警务控制能力，发挥较大控制力度。

    4、在“城中村”和城郊结合部位的社区实行将派出所的警务工作细化前移，建立警务区的模式。

    这些地方发展落后于城市的总体步伐，外来人口聚居其中，管理体制不顺，成为城市治安问题的重灾区。加之这些地区地域广阔因此管理起来相对困难。据统计，广州市抓获的违法犯罪人员中有80%是外来暂住人员，他们当中的90%又住在上述地区的出租房屋内。在这类地区，只有同时发挥治安防控和打击整治的作用才能有效维护当地的治安稳定。为此，在这类地区多采取将多个社区或一个行政村辟为一个警务区，由4至6名民警组成，实行警长负责制。民警密切配合，全权负责所有警情的先期处置、治安案件的查处和调解、部分基础管理工作、指导群防群治工作。警务区的模式利用了社区民警对辖区情况熟悉和距离发案地近的优势，围绕社区治安的实际，快速反应，充分发挥公安机关的管理职能和打击职能。[1]

    5、在居住群体相对稳定、单一的各高校校园内，联合各高校保卫、后群部门建设校园社区警务体系。

    广州作为广东省省会城市，是融经济、政治、教育等一体的综合性城市，云集了广东乃至于整个华南地区大部分的重要高校，包括教育部直属的重点、本科大学、省市直属的本科、大中专院校以及各种民办、公办院校等等，其中很多院校又有多个校区。这些院校社区数量庞大，涉及人数众多，而且是社会未来人才教育的重要区域，居住在内的主要是在校学生，其次是校教师以及后群服务人员。其中的居住主体学生又是一个比较特殊的群体，他们一方面渴望增加对社会了解，一方面又对社会了解甚少，处于一个过度阶段，这些社区无疑是广州社区警务建设中比较特殊和重要的组成部分。而随着广州大学城的建成，更是出现了超级的院校群体社区，给广州的社区警务建设提出了更高的挑战。为此，建设高校校园社区警务势在必行。目前在部分校园已经建立了警务室，例如广州大学城华南理工大学警务室、华南师范大学警务室等，并配备了相应的警务人员，但是，作为广州社区警务建设的重要组成部门，校园社区警务体系无疑还需更进一步的投入和完善。

    6、在无常住居民的道路区域，交通社区警务体系在摸索中进行。

    广州交通系统的发达程度，在国内也可以说是首屈一指的，涵盖了水陆空，公交、地铁等等。本文所指的交通道路区域主要是火车站、各种客运站、货运站、公交车站、地铁上落站等。这些区域单个区域面积小，但是区域点多，呈规律性分布，出入的全是流动性的人群，是安全事故的高发区域，基于这些区域在广州治安建设中的重要地位，笔者把它们列为特殊的“无常住居民社区”。这些社区的治安建设目前主要是以治安亭，更多是以现场治安员管理为主，在个别站域出现了警务室，例如地铁站广州大学城南站。目前在这些社区运行的治安亭、治安员或者警务室，在作用、目的上是一致的，就是为了预防、制止不法行为、维持交通安全与秩序，与正常社区的警务建设相比，它们的职能只是其中一部分，侧重于治安的维护。如何综合起已有的治安亭、治安人以及加快建设警务室，融它们于一体，建立职能有侧重、高效的广州交通社区警务体系，还有待更多的理论支持和实践探索。本文仅基于调查的结果，难于把这些区域归入以上各种社区类型当中，但这些区域又是不可忽略的，因此，将它们独立为特殊的“无常住居民社区”。

    二、关于社区警务的各种错误认识的分析

    根据笔者所收集到的资料和相关的实地调查数据显示，社会上对社区警务制度的认识还存在不少的认识误区，这些认识上的误解，无论是在理论上还是在社会实践中都对社区警务制度的发展造成了极大的阻碍作用。笔者总结了以下几种常见的错误认识，并做了分析。

    1、错误地把社区警务和社区矫正等同

    社区矫正（munity correction），是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯方式的总称，是相对于传统的机构式或监禁式处遇（institution treatment）而言的一种新兴的罪犯处遇方式， 它是指将特定对象的罪犯放入社区，让其提供一定的劳动服务并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动，是一种属于包含监督和控制的刑罚执行方法。在国外，社区矫正还被称为“社区服务”、“公共利益劳动”、“社区服务令”等。经过了多年的探讨分析，学术界普遍认为社区警务和社区矫正是不同的，犯这种错误的群体主要集中在社会上、一些对社区警务和社区矫正认识不深刻的相关工作人员以及非社会治理和防卫学术界的某些人士。我们通过大量的资料文献，归纳总结了它们之间的不同点。（见下表一）

    2、治安好的地方不需要社区警务。

    社区警务制度的建设必然要用到各种各样的资源，包括人力、物力、财力等，而这些人力、物力、财力必然要由社会、社区以及相关的部门提供，其开支也不是一个小数目。而我国社会中普遍存在一种现象，就是“文明安全社区”、“文明安全户”、“零案街区”等评比活动以及各种各样的称号，不一而足。不可否认，这种活动给社区建设带来了积极的作用，鼓舞了社区居民的参与建设良好社区的热情。但是，却发生了一中错误的认识，就是这些社区环境较好的地方不需要社区警务，在一定程度给社区警务制度的建设和推行带来了认识上阻碍，尤其是当某些社区把建设社区警务的经费在居民身上加收的时候。犯这种错误认识的往往是“文明安全社区”、“文明安全户”、“零案街区”等社区的居民。

    笔者认为，某些社区之所以被评为“文明安全社区”、“文明安全户”、“零案街区”，并不是因为该社区会永远都是文明安全的，而是根据该社区以往的表现而总结出来的，而社区警务的根本则刚刚好是为了创造社区未来良好的秩序环境，两者中一个是对过去的肯定，一个是对未来的预防，过去好的不一定以后就会继续好，所以认为治安好的地方不需要社区警务是极其错误的，不利于社区建设的。治安好的地方同样需要社区警务。

    3、社区警务的引进没有做到“中体西用”。

    现在许多公安机关纷纷大谈西方的社区警务, 而把我们党一贯主张的群众路线、群众工作搁置在一边, 应该说是一种遗憾。事实上我们的群众工作和社区

    社区警务与社区矫正的不同点比较（表一）

    社区警务 社区矫正

    对象不同 社区综合的环境、文化、治安建设。 法定的可以适用社区矫正的罪犯。（主要是量刑较低、危害程度较小的罪犯）

    执行人员不同 主要是社区警务人员。 社区居民和刑罚执行人。

    目的不同 创造优良的社区治安环境。 改造罪犯。

    性质不同 一种带有社会防卫功能的社会治安建设模式。 是相对于传统的机构式或监禁式处遇而言的一种新兴的罪犯处遇方式，一种属于包含监督和控制的刑罚执行方法。

    评价标准不同 社区的管理秩序、文化氛围和安全指数。 罪犯各方面的改进表现。

    监控不同 主要是上级和社区居民对警务警察的监督和警务警察对社区各种情况的参与、控制。 主要是刑罚执行机关对罪犯的劳动以及其他社会活动的监控。

    工作内容不同 把社区建成一个具有安定安全的治安秩序、便民利民的服务网络、团结和谐的人际关系、健康向上的文化氛围和设施配套齐全、环境舒适优雅、管理规范有序、保障功能完善的现代化社区。 安排罪犯的劳动工作、劳动量，协助其参加适当的社会交际活动，检查其社会活动情况和汇报。

    警务人员的角色不同 融入社区，相当于社区居民的“保姆”形象。 主要是监控罪犯的活动，预防其再次发生不良行为，帮助其融入社会生活，更倾向“保安”形象。

    社区的角色不同 自治。 提供罪犯改造，再次回归社会的过度环境。

    期限不同 连续、长期，甚至永久性存在于社区的。 一个或某群罪犯改造完成，结束一个期限。

    警务的根本宗旨是一致的,都是为了最大限度地调动民众的力量，化解矛盾，齐心协力建设社区、社会。在实践中，有些社区为迎合上级，或者是错误地理解了上级文件的意见，照搬国外的社区警务方式，结果不是吃力不讨好就是搞得一塌糊涂，有形式没实质。犯这种错误的主要是一些地方的社区警务建设单位。在以后的社区警务建设中，我们必须修正这个错误，我们要学习国外先进的制度方式，但是要做到中体西用，结合自身的情况，结合我们党的群众路线、群众工作，建立起中国特色的社区警务制度。

    4、社区警务的目的是控制犯罪，侦查破案。

    这种认识上的错误，在现实中比较严重，无论是社区警务建设单位、警务人员，还是社区居民。笔者认为，社区建设总体要求就是根据社区的特点与需要, 广泛发动社区成员, 充分利用社区各种资源, 在政府和有关部门的支持、援助、指导下, 把社区建成一个具有安定安全的治安秩序、便民利民的服务网络、团结和谐的人际关系、健康向上的文化氛围和设施配套齐全、环境舒适优雅、管理规范有序、保障功能完善的现代化社区。社区警务的立足点和目标与社区建设的应该是一致的, 社区警务是社区建设这一大系统中的一个子系统。为了同国际接轨, 也为了顺应新一轮警务发展的潮流, 广州市公安局党委提出了探索和推行社区警务战略, 并作为今后一个时期指导广州市公安工作的重要战略导向。因此今后指导社区治安管理的理论将是社区警务思想, 社区警务既是当前治安工作战略, 又是具体工作方法。社区警务不能理解为一定区域内的警察工作, 不能理解为在某一特定人群所进行的警察工作, 更不能理解为某一种由公众参与的控制犯罪，侦查破案的方法。社区警务不是一种方法, 不是一种警务方式, 而是一种理念, 一种警察哲学。

    5、一般的社区活动不需要社区警务人员的参与。

    现在社区的发展建设要求独立自治，居民普遍把社区警务人员等同于传统意义上的警察，认为在非犯罪性活动中，不需要的社区警务人员的参与和监督。我们认为，社区警务人员与传统警察的保安形象不同，充当的更多是一个社区保姆的形象。社区警务已经成为当前社区治安的指导思想，是指社区政府以及其职能部门，依靠社区力量，强化社区控制手段,促进社区秩序安宁的治安管理活动，它主要包括社区法制教育工作、人民调解工作、群防群治工作、治安管理工作、流动人口管理工作等。通过做好法制教育工作，使社区居民提高依法办事的能力和水平，增强法制观念和遵纪守法的自觉性；通过做好人民调解工作，防止民间纠纷激发，促进社会稳定；通过加强治安防范工作，有力打击和预防犯罪活动；通过群防群治工作，专群结合，依法办事，维护治安秩序。实践证明，社区警务是发挥社会稳定机制作用的一项重要内容，是我国法制建设的一项重要基础性工作。因此，一般的、非犯罪性的活动也需要社区警务人员的参与，居民应当转变意识，把警务人员视作“保姆”而非“保安”。

    6、社区警务人员值班时间的固定制。

    在社区警务的建设中，广州目前主要以警务室加配备警务人员的模式，但是在有的警务室中，某部分警务人员的日常工作没有明确化，以致社区警务工作流于形式。例如在有的社区警务室中，竟然实行固定日期制度，每个星期中的某两三天作为警务人员上班时间，其他时间则是警务室大门一关了之，搞得像是警务固定接访日似的，严重背离了社区警务制度的本质和精神。犯这种错误的主要存在于某些治安较好的社区和校园社区。出现这种情况的原因可能很多，例如财力、人力的不足的，但是在某些社区的警务室中，不大的空间却配备了电脑、电视、办公桌等等先进的设备，可惜的是这些设备都摆着，一周7天没有几天有人摸过。笔者考察了一些其他国家的社区警务人员的工作情况，真是与我们某些社区的工作差之甚远。表二是日本交番警察的一日工作情况，希望对我国犯这种错误的社区警务室和警务人员有所借鉴。