在*年*月全国司法厅(局)长会上，司法部作出了“司法行政各项改革要取得实际性进展，党的十七大之前各项改革基本落实到位”的重大决策，并进一步明确了2006年“五大改革”的具体任务和要求，即：继续推进监狱体制改革试点、社区矫正试点、司法鉴定管理体制改革、进一步完善律师制度、加大法律援助工作力度。其中，监狱体制改革是司法行政改革的有益探索，是五大改革中最首位、最重要的改革。笔者结合监狱实际，谈谈推进监狱行政管理体制改革的几点思考，以抛砖引玉。

    一、传统监狱行政管理体制的缺陷

    传统监狱行政管理体制在我国的形成具有某种必然性，不可否认，在特定的历史条件下，也曾经起到积极的作用。但回头来看，传统体制在形成时就孕育着许多难以克服的内在矛盾。主要表现在：

    （一）目标多元性与手段单一性的矛盾。目标多元即监狱追求的目标涉及面很广：要确保监狱的安全稳定；要提高罪犯的改造质量；要发展监狱经济；要办医院、学校、幼儿园和建立社区管理机构等。手段单一性则表现为对行政手段的过分依赖。行政手段以权力为基础，层级节制、明确的权威和相应的服从则是其根本特征。手段单一性在实践中表现为对经济手段、经济杠杆的忽略和排斥，表现为“人治”取代了法制。其结果是目标与手段之间缺乏内在适应性，行政体制必然缺乏活力。主要问题是：监狱职能严重错位，监狱的领导既是监狱长，又是企业的厂长、经理；监狱警察既是刑罚执行者，又是企业经营管理者。两者的功能和目的不同，结果却被强行捆在一起，严重影响了监狱刑罚执行职能的正确行使。同时，由于监狱职能的多元化，使监狱背上了沉重的包袱。监狱除了承担教育改造罪犯和监狱生产的任务外，监狱办社会的职能，分散了监狱领导的时间与精力，也分散了有限的警力和财力。如果这种状况继续维持不变，不但监狱的刑罚执行功能将会被严重削弱，影响罪犯教育改造质量，而且还会妨碍公正执法并滋生腐败。

    （二）角色冲突和角色错位的矛盾。在社会主义经济体制中，公有制实际上是政府所有制，政府所有制又以部门所有制为其主要形式。在这种制度安排下，本应由企业追求的东西实际上亦为监狱所追求，从而导致角色冲突：一方面，作为监狱，要不断提高罪犯改造质量；另一方面，作为监狱企业，要追求经济效益和最大利润。当监狱对经济效益的追求以牺牲社会效益为代价时，就是监狱角色的错位。

    （三）大一统要求和协调困难的矛盾。全能政府（部门）的特点是追求大一统，作为监狱，在“监企合一”的体制下，也是追求大一统。它要求全监狱统一意志、统一行动来实现监管稳定、经济发展的目标，而这种统一又以不同部门之间的高度统一为前提。统一靠协调来实现，而传统行政体制使得监狱内部的协调困难重重，如监管安全和生产经营一直是监狱发展不可协调的矛盾。如果从更深层次上找原因，把监狱的管理活动与其自身的经济利益密切挂钩，而围绕切身利益的冲突无疑比仅涉及权力范围的冲突要难以协调得多。

    （四）责任无限性与能力有限性的矛盾。监狱责任的无限性既表现为监狱自觉主动地承担了过多的职能和责任，又表现为社会对监狱的依赖和无限期望。如对罪犯的释前就业培训，就业，是一个社会性大问题，罪犯的就业本应由民政部门负责，但监狱在承担这份责任。社会对监狱的期望，表现在罪犯的重新犯罪率列为监狱工作的一个考核指标，希望罪犯在监狱改造几年后，一辈子不再犯罪。罪犯家庭困难，子女上不了学、亲人病了没有钱就医，希望监狱来解决他的困难。等等问题，本来都不是监狱所承担的工作，而监狱现在都在做。监狱作为政府的一个部门，能力是有限的。这里讲的能力并非一般管理监狱的能力，而是实现自己确定的目标的能力；并非监狱领导者的个人能力，而是监狱作为整体的能力。监狱能力有限性可表述为：由于受客观条件和资源的限制，监狱难以在所有职能领域中实现自己的目标，只能有所妥协，有所取舍。

    从结果上看，传统监狱行政管理体制的内在矛盾是理想与现实的矛盾。随着社会主义市场经济的逐步建立，传统计划经济体制下形成的监狱行政体制已经愈来愈不适应形势的发展变化，它本身所存在的一系列矛盾和问题也日益暴露出来，需要不断深化监狱体制改革，强化监狱职能建设。

    二、推进监狱行政管理体制改革的几点思考。

    （一）科学界定监狱职能，合理划分监狱职权，解决监狱管理职能“缺位”、“错位”问题，是监狱行政管理体制改革的首要要求。

    要科学界定监狱工作职能，就要对监狱工作进行科学定位，对监狱工作该干什么有一个明确的说法。其实，监狱工作的定位，在《监狱法》中已经表述得相当清楚，主要在三个方面：

    1．监狱工作职能的定位

    监狱是国家刑罚执行机关，从这一属性出发，监狱工作要切实体现惩罚和改造的职能，坚持以改造罪犯为中心，建立健全改造工作的制度体系和运行机制，确保监狱安全。监狱的一切工作都要服从和服务于这个中心。

    2．监狱工作目标的定位

    以前，我们国家一直提加强“两个文明”建设，随着形势的不断发展，党中央审时度势，加了一个政治文明建设，政治文明框架的确定给我们正确认识和把握监狱工作提供了新的视角和方法，而政治文明的提出也为监狱工作提供了一个更为宏观清晰的目标定位，就是从政治文明的高度看待监狱工作，不仅单纯只有一个惩罚改造罪犯的任务，同时，直接关系到我们整个国家民族的文明程度，关系到能否为全面建设小康社会这一宏伟目标服务的问题。这就要求我们进一步突出监狱矫正人、改造人的职能，不断创新改造手段和方法，全面提高改造质量，实现社会正义，实现行刑和改造文明。

    3．监狱组织形式的定位

    监狱体制改革后，按照形成“全额保障、监企分开、监社分开、规范运行”的监狱管理体制和运行机制，监狱的主要职能是正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，组织罪犯生产劳动，管理狱政设施，保证监狱安全稳定，加强警察队伍建设等，这就是监狱组织形式的定位。

    经过从2003年开始的监狱体制改革第一批六个试点省市和第二批8个试点省市的实践探索，新型监狱体制基本建立，做到了“监企分开”、“监社分开”，监狱的主要职能是正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，组织罪犯生产劳动，管理狱政设施，保证监狱安全稳定，加强警察队伍建设等。经济调节、市场监管的职能交给了监狱企业去承担。但在实践中，对旧体制的思维习惯，对监企分开的责权调整，对建立管理决策的长效机制，监狱经费的全额保障等等，尚未得到彻底解决，监狱还将投入大量人力、物力、财力和精力到监狱经济发展中去，包括监狱办社会。历史的原因，监狱一般都地处偏僻、远离城市，社会管理、公共服务的职能在短时间内还不能退出。监狱企业作为监狱工作的重要组成部分，本应具有灵活高效的优点，按照市场规则办事，但她的劳动力主体是罪犯，生产组织、管理者是监狱人民警察，生产场所在围墙、电网里面，受到监狱的过多限制，其应有的功能难以有效发挥。因此，按照监企分开、监社分开的原则，合理界定监狱职责范围。

    一是要突出监狱所在地各级政府为监狱承担起社会管理和公共服务的职能。要把监狱从办医院、学校、幼儿园和建立社区管理机构等社会职能中彻底地分离出来；

    二是加大监狱执法经费的保障。监狱是国家的监狱，监狱的建设和发展，监狱改造的罪犯的经费需求，理应由财政全额保障，监狱体制改革的目标也突出了“全额保障”这一点。但是，在江西经济发展水平还不高的情况下，这种保障是低水平的，还不能满足监狱改造罪犯和监狱发展的需要。因此，监狱还在通过经济管理职能改善自身的生存条件，要使监狱的职能单一化，就必须加大执法经费的保障。

    三是对监狱企业的概念加以重构，使其成为一类具有自身特色和确定范围，并有与之相适应的一套法律制度。建议修改《监狱法》，在《监狱法》中明确监狱企业的性质、地位和作用；或者抓紧制定《监狱企业法》，通过*收优惠、财政补贴等方式保障改革的顺利进行。

    （二）完善行政决策机制，健全监狱应急机制，稳步推进监狱安全稳定长效机制的建立

    行政决策是现代政府管理活动的重要环节，建立健全行政决策机制，是法治政府建设的一项重要内容。监狱作为政府的刑罚执行部门，更要健全科学民主决策机制，完善重大事项的集体决策、专家咨询、社会公示和听证。这些制度的建立，有助于提高决策的科学化和民主化水平，使得决策更加符合监狱工作实际和经济社会发展的实际需要，具有更强的正当性与可接受性。

    完善行政决策机制，就是要强化制度建设，实现行政决策程序化，对监狱而言，就是要按照监狱的职能，健全监狱管理的各项制度，建立监狱稳定安全稳定的长效机制，达到人防、物防、技防的完美统一。

    1．建立和落实防控机制、排查机制、应急处置机制及领导责任机制，完善狱侦制度，改善狱侦设施，充分发挥狱侦工作预防、控制、打击狱内又犯罪的职能。

    2．制定罪犯暴狱、越狱、劫持人质及安全生产事故预警机制和应急预案，建立监狱应急指挥中心，预防及处理危害监狱安全的各类事故。

    3．结合我省监狱布局调整和监狱规模，在借鉴发达国家成熟的监狱等级划分基础上，科学划分监狱等级。设立不同警戒等级的监狱或在同一监狱等级范围内设立不同警戒等级的监区，建立罪犯正常的流动和竞争机制，并给予相应的处遇。

    4．以罪犯安全和危险程度为基本出发点，实施科学的罪犯分类制度。建立一个或数个新收押分类中心或新收犯监狱，对每一名新入监罪犯进行危险程度测试和综合情况评定，然后依据测试结果，投送适宜监狱服刑。

    5．结合监狱布局调整和监社分离改革，解决监狱体制和功能紊乱问题，并按照监狱警戒等级，开展监狱警戒设施达标活动。

    总之，构建监狱安全稳定的长效机制，不能就安全防安全，满足于治标，必须从影响监管安全与稳定的源头入手，切实加强监管安全制度层面及器物层面建设，建立符合监狱发展方向、适应国情和具有中国特色的监狱安全长效机制，即以一般罪犯控制为基础，以特殊罪犯控制为重点，融组织控制、纪律控制、预先控制、惩罚打击、思想教育于一体的全方位、全过程、全天候的监狱安全保障制度。

    （三）改革传统考核体制，创新考核工作机制，完善监狱绩效评价的标准体系

    改革开放之初，我国政府提出工作重心转移和以经济建设为中心的战略方针。在随后的实践中，层层经济目标责任制逐渐成为这一战略方针的体现和推动经济发展的主要手段。在单位利益和某些单位领导追求“政绩”的共同作用下，经济增长指标实际上成为衡量单位工作绩效的主要甚至唯一刚性指标。在一段很长时间内，监狱经济发展如何也成为衡量监狱工作的主要指标，监狱体制改革后，随着监企分开，监狱的经济属性从监狱中分离了出去，这种以经济论成败的评价机制有了一定改变，但是，监狱企业作为监狱的重要组成部分，监狱经济指标还没有完全退出监狱的评价体系。2006年，江西省监狱系统就是用一个绩效考核办法对监狱和监狱企业实行考核，虽然在考核指标中，经济指标占的份分量没有先前高，但在全系统都没有发生监管安全事故时，经济指标仍然在考核中占很大的比重。这种绩效标准的副作用日趋明显，已成为体制改革的一个障碍。

    前面我们分析了监狱的主要职能是正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，组织罪犯生产劳动，管理狱政设施，保证监狱安全稳定，加强警察队伍建设等，那么，在都能保证监管安全的前提下，监狱绩效指标就应围绕着执行刑罚的公正如何、罪犯改造质量高低、民警队伍建设的规范程度和监狱狱政设施的改造等来设计。自十一届三中全会提出经济体制改革以来，我们用了近*年时间才最终确立了从计划经济向社会主义市场经济转轨的总方向。行政体制改革正式提出于*年，其目标模式和主要内容尚在争论。2003年，才开始监狱体制改革试点，其内容的标准就更模糊，争论就更多。建立怎样的监狱绩效评价标准体系？目前所需要的是冷静的思考，深入的研究和踏踏实实的工作。在这里，笔者只是提出一些建立监狱绩效评价标准的建议：

    1．把经济考核指标从监狱绩效评价中分离出去。监狱作为国家的执法部门，绩效考核不能再与经济指标相挂钩，特别是在监狱体制改革的新形势下，监狱企业的发展应通过经济手段来管理。

    2．不能用同一个起点去考核评价各单位。由于历史的原因，江西监狱的发展起点是不一样的：在安全系数上，工业监狱先天就比农业监狱强，因为工业监狱的罪犯在室内劳动，农业监狱的罪犯在野外劳动；在狱政等硬件设施上，因为农场监狱有防洪任务的原因，江西的狱政设施一直以工业监狱为重点，没敢对农业监狱投入，也不在同一个起点上；在工业监狱之间或农业监狱之间，基础也不一样。因此，用同一个起点标准去考核各单位，有失考核的公平性。

    3．可以走群众路线，扩大人民群众对政绩的知情权，建立人民群众对政绩评价的绩效考核体系。一个单位是不是发展了，发展得怎么样？群众是最有发言权的。对监狱的绩效评价，也应该引进人民群众来评价的做法，至少可以作为一个参考意见。

    （四）实行行政责任追究，推行政府问责制，落实和完善监狱执法监督机制

    加强对监狱行政权力的制约和监督，切实保障监狱决策的公正性、完整性是依法行政的核心，也是我国目前行政法制中的薄弱环节。笔者认为主要从以下几方面完善执法监督机制：

    1．实行行政责任追究，推行政府问责制。当前，对执法部门，一直推行一种执法责任追究，执法者对自己的执法行为负责。那么，对监狱的行政管理者，也应该实行行政责任追究，即是政府问责制，行政领导也要对自己做出的重大行政决策负责。可以借鉴质量安全上的一些做法，比如：在安全生产上，一些大型建筑的质量安全是终身负责制的，对监狱的一些重大决策，也应该终身负责制。通过这种问责制，进一步推动监狱决策的公正性，促进监狱管理者慎重决策。

    2．创新层级监督的新机制，强化社会监督。一是强化上级行政机关对下级行政机关的监督。监狱局监督监狱，监狱监督监区，监区监督分监区，当前监狱系统的绩效考核机制就是这样一级监督一级；二是加强专门监督，监狱部门的纪委监察就要履行对监狱行政的监督，包括监狱人事变动、经济活动的效能监察等等；三是自觉接受义务监督员的监督。各单位都聘请了义务监督员，要在规定的范围内，把监狱工作自觉置于阳光下，接受监督；四是自觉接受人大监督和政协的民主监督。虽然监狱作为一个部门，本身没有人大和政协，但要接受监狱所在地的人大和政协对监狱的监督；五是自觉接受社会的监督。通过各种措施，完善监狱执法监督机制。

    3．深化行政法制建设，贯彻落实“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法受追究”的原则。完善行政法制建设，笔者认为，主要有以下几方面内容：（1）完善公开征求意见和听证制度。领导的英明决策大多数来自调查研究，公开征求意见和听证制度是领导开展调查研究的一种方式，深化行政法制建设，要求监狱领导必须做一个虚心听取别人意见的人。（2）完善专家咨询制度。人的知识面是有限的，监狱领导当然也不例外，特别是监狱作为一个部门，知识面相对要狭，对一些超出自己知识范围外的行政决策，必须通过专家咨询，保证决策的正确和准确。（3）完善问题争议协调制度。前面我们分析了传统监狱行政管理体制协调困难的矛盾，主要是大家对问题有争议，那么必须建立一种制度，在发生争议时，用制度来保障机制协调解决问题。（4）完善制度的定期清理制度。在知识更新异常迅速的今天，行政制度的更新也异常快，同时带来了制度之间的“打架”现象，完善行政法制建设，就要定期地对一些制度进行清理。通过完善制度，建立法治政府，督促监狱全面履行责任，确保刑罚执行部门真正为社会和谐稳定作贡献，真正为人民谋利益。