*年*月*日《突发事件应对法》颁布实施后，党中央、国务院就应急管理工作召开了一系列重要会议，将提高依法应对突发事件能力，更好地维护人民生命财产安全，促进社会和谐稳定，定位到一个崭新的高度，这是新形势下贯彻落实科学发展观，建设社会主义和谐社会和民主法制建设的需要。今年在南方取得抗击低温雨雪冰冻灾害的胜利后，*总书记就加强各级领导干部处置公共事件（也称突发事件）能力培训工作又作出重要批示：“提高党的执政能力要求提高各级领导干部处置公共事件的能力。需认真研究，并采取有效的措施，对干部进行必要的培训，在实践中不断总结经验，得到提高。”总书记的重要批示，深刻阐述了新形势下提高各级领导干部处置公共事件（突发事件）能力的重大意义，指明了提高领导干部处置公共事件（突发事件）的努力方向和实现途径。同时也是向各级组织提出要求，务必加强领导，高度重视应对公共事件（突发事件），为各级积极做好处置公共事件（突发事件）的应急管理工作指明了建设重点。

    刚发生不久的“*”*特大地震也再次提示了加快做好做实突发事件应急管理工作，搞好防灾减灾的重要性与紧迫性。

    应急管理工作（也称公共事件或突发事件的应对处置）是关系党和国家事业发展全局，关系人民群众根本利益的重要工作。市委、市政府历来高度重视应急管理工作，尤其是近两年来，按照党和国家部署，遵循法律要求，围绕建立健全全社会应急管理预警体系，提高政府应对突发事件和风险的能力，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力要求，在应急管理建设上做了大量富有成效的工作。特别是《国家突发事件应对法》颁布实施后，全市各级领导、机关及行政部门依法加强应急管理工作，认真落实法律规定的“一案三制”，不断提高应急管理建设的现代化水平，成立了全市突发事件应急指挥组织，市政府增设编制成立专门处置突发事件应急部门，制定了全市突发事件应对总体预案，全市六个行政区的各级组织、各部门、各行业、各企事业单位、各学校、各基层组织也相应建立了突发事件应急处置预案和人员队伍，并且不断论证完善应急预案编制，积极储备各种应急保障物资，实时组织人员进行应急演练，采取各种行之有效的方法向广大人民群众广泛宣传突发事件应对法和各种突发事件防范常识等等。总体看自觉主动依法做好突发事件应对准备的思想意识，正在被全市各级组织和人民群众所接受，各种应对突发事件的物资储备正在加速落实之中，但这项工作总体还处在起步阶段，不少工作还不到位，还不尽如人意，还有许多问题需要认真加以研究解决。

    本文立足于我市应急管理当前的实际，从三个问题谈一些粗浅看法。

    一、我市可能发生的主要突发事件情况分析

    通常一般意义上分析一个城市可能发生造成严重社会危害的突发性事件主要是依据历史沿革及阶段区域形势和当前当地实际情况综合进行的。依此就我市而言分析可能发生的主要突发事件大致应从以下两个方面入手。一个是从城市通常所具有的共性特点的突发事件上分析，主要有：（1）自然灾害（台风、风暴潮、洪水、地震）；（2）事故灾难（工商贸等企业的各类安全生产事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事故）；（3）公共卫生事件（大面积群体性、流行性、高致病性各类传染病，食品安全和职业危害、动物疫情）；（4）社会安全事件（严重危害社会治安秩序的非法集结与游行、严重暴力刑事犯罪、恐怖事件）等。另一个是从城市自身区域性特点的突发事件上分析，我们*主要有：（1）生态环境灾害（饮用水源受严重污染、岛内城市周边海域受严重污染、人为的森林火灾）；（2）食品卫生灾害（食用病死猪肉、家禽、不洁食品、农产品农药残留严重超标所引发群体性中毒；食用有毒或受污染的海产品引发群体性中毒）；（3）公共产品短缺风险。各类生产生活物资供应短缺断档或价格上涨（成品油、燃料油、副食品等）；（4）社会安全风险。外来人员及外来务工人员大规模群体性事件（群体聚集、群体械斗、劳资纠纷）；（5）高科技风险。计算机“黑客”病毒入侵要害部位（市党政首脑机关、通信部门、金融系统、交通部门、电力部门等政治要害部位和国济民生保障系统计算机中心及网络枢纽遭遇计算机“黑客”病毒入侵，导致指挥、通信、调度全面瘫痪）；（6）重特大海、空难事故灾害。（岛内市区对外交通海上连接的桥梁较多、飞机起降密度大且机场较近于市区，存放航空燃油库区地域相对狭小且距居民区过近）等等都是*可能发生突发事件引发公共危机的灾害源。

    当前，最有可能威胁我市安全稳定导致突发事件发生的主要问题除自然灾害外，突出表现还在事故与社会安全方面：

    一是安全生产形势严峻。一些影响安全生产的诸多深层次矛盾尚未根本解决，各个领域各个生产环节上还存在不同程度的安全隐患，有的还比较突出。近年全市安全生产事故呈上升趋势（2008年第一季度同比上升9％），一些企业与人员在经济利益的驱动下，无视生产安全法律法规规定，违章操作，盲目蛮干，各种不安全生产问题屡查不绝，屡禁不止，这些问题的长期存在增大了随时都有酿成重特大事故的可能概率。

    二是影响社会稳定的不和谐因素大量存在。各种社会矛盾纠纷交织，随着城市化改造进程加快和经济建设需要，征地折迁，土地权属，失地农民，上岸渔民等利益诉求问题凸显，少数矛盾纠纷加剧了对抗性，形成潜在的可能引发群体性事件的隐患。

    三是社会治安情况相对严峻。刑事案件发案率有所抬头，特别是关系到人身与财产安全的暴力性犯罪案件与侵财性犯罪案件有上升趋势，这些都有可能成为别有用心的个别人挑拨是非，制造事端，伺机闹事的利用条件。

    *是国内外享有很高知名度的城市，同时也是个极其敏感和令人关注的地区，*一旦发生突发性危机事件，其影响有着强烈的波及震荡和持续的连锁反应效应。如果处置不利，不仅人民群众的工作、生活受影响，正常的社会秩序受到破坏，而且有的还可能在政治上授人以柄，造成被动，影响地区乃至国家的声誉和形象。

    二、当前应急管理存在的主要问题

    目前全市突发事件应对工作还处于建设初期，就现状而言在应急管理上主要有以下几个问题值得重视研究解决：

    （一）少数单位领导应急管理的危机意识不强

    据了解，《突发事件应对法》实施后，仍然有个别少数领导对国家的法律要求执行不够有力，对市委市政府有关作好应对突发事件准备的指示落实不够坚决，在具体贯彻上有马虎应付，敷衍塞责，应付差事的现象。如有的单位虽然建立了专门应急组织机构，但人员没有到位，成为空壳机构；有的制定的应对预案缺乏针对性和可操作性；有的将制定的预案束之高阁未进行必要的推演论证，满足于检查时摆得出来；还有的对应急建设指盼着上级解决，自身不舍得花钱投入等等。

    （二）现行应急管理体制不够完善

    一是在预案体系上，基层预案的准备还有较多问题。主要是编制预案时没做到量体裁衣，有的预案制定的不够贴切实际，不实用的空话套话较多，有的预案应对手段单一，一概千篇一律，个别社区与村镇的预案编制还达不到怎么做、做什么、谁来做的基本要求；预案中各行政区、各有关部门的综合协调与衔接也有不够顺畅的问题；二是在组织体系上仍有制度落实随意或制度不落实的问题。如去年9月市政府办公厅《关于加强基层应急管理工作的意见》的文件，既全面又明确的对基层突发事件的应对工作提出了具体落实措施，但至今有的基层单位仍然未按照“明确责任、细化流程、确保简明扼要、好记管用”的要求抓落实，不少准备笼而统之，草草率率。

    （三）部门应急协同和联动机制不够健全

    由于行政部门与部门之间的职责相对独立，各部门除本部门的职责较为清楚熟悉外，其他部门的情况则不甚知晓，这种客观现实造成了在共同应对突发事件协同上部门职责有的相互交叉，有的相互挂空而出现推诿脱档现象，使应急管理的部门协同无缝对接难以实现，影响和妨碍协同与联动效果。

    （四）全民应急常识性教育不够普及

    我市于2007年9月制定有《2007-2010年应急管理培训工作实施意见》对群众性应急科普教育作了总体安排，但现在教育尚未展开，其普及速度过于缓慢。应急知识进学校、进书本、进社区、进工地、进乡村和从娃娃抓起的“教育一名学生，带动一个家庭，幅射整个社会”的全民应急教育成效也不明显，市民群众普遍对基本的应急常识和自救互救常识不够了解。

    诸如此类的等等问题，一方面是与少数领导干部没有真正认清新的历史条件下加强应急管理工作的重要意义，较长时期处于养尊处优的和平环境，逐步淡化了保护人民群众切身利益的危机意识，滋生出“太平盛世”下的自我满足、麻痹懈怠、与己无关的不正确认识有关；另一方面是与现行的体制、机制和制度上的缺陷不足和障碍壁垒制肘有关。

    三、加强应急管理工作的几点对策

    针对应急管理建设中的问题，初探解决的几点对策。

    （一）强化应急管理在政府常态情况下重要地位的认识

    尽管《突发事件应对法》是2007年11月才颁布实施的，“应急管理”也是继美国“9．11”事件后，近些年才从海外泊来而逐步被接受的“引进词”。但实际上突发事件的应急问题一直始终存在于我国政府的公共管理活动中，只不过由于我国传统的政府公共管理模式，仅突出注重对突发事件发生后的应急处置，而忽略了对突发事件发生前的预测预防和预警的强调与规范，而使之淡化于边沿角落。正因为突发性事件发生的机率低、概率小，才使得政府在公共管理中往往重视常态下的行政职能，弱化甚至忽视应急职能的存在。在未来相当长的历史时期，经济建设仍将是我们党和国家的中心工作，因此，经济建设发展问题与其他诸问题的关系就成为政府要解决的众多矛盾中最主要的矛盾和矛盾的主要方面，其他诸问题，包括对突发事件的应急处置问题，均是次要矛盾和次要矛盾方面。主次矛盾相互依赖，相互作用，对立统一，倘若处理不好二者之间的辩证关系，便极易导致严重后果的发生。比如在研究规划经济发展时，没有很好地将发生突发事件的应对问题纳入统筹考虑中加以一并研究，就极容易为事后发生突发事件引发公共危机留下隐患，发展成果也将功亏一篑。目前，“以救为防”“重救轻防”的理念仍然根深蒂固的存在于少数领导思维和占据着城市的应急管理领域。应急管理观念的更新，喊在嘴上，写在纸上，挂在墙上，未能落到行动上的问题比较突出，应急管理随着情况走的被动局面还没有真正打破。传统观念的陈旧定势不破除，就难使政府在突发事件增多的新形势中争得主动。从政府管理的角度来看，常态行政管理和应急行政管理是息息相关的，二者的目标是一致的，都是为了维护公共利益。因此，政府在常态行政管理中应当强化应对突发事件的危机意识，将应急管理作为常态管理的重要一部分，纳入本地区经济社会发展规划统一考虑，纳入各级领导常抓常议的日程，尤其是突发事件预防、预警；应急预案制定与论证；人员与预案逐年训练、演练、考核等应当作为政府的一项常规性工作进入运行。使应急管理成为其他决策的重要参考要素，条件许可时在绩效考评中也应将突发事件预防与处置能力作为对政府行政能力进行评价的一个内容。

    （二）相关行政部门功能整合形成综合应急集成系统

    当今的一些社会现状直接反映了管理社会的政府行政组织编制体制上的自身缺陷，反映了政府应急管理存在部门化分割的难协同难联动问题。例如我市紧急救助系统（大致区分为两类）一类是紧急报警、救助的公安110、消防119、交通122，卫生120等电话系统；一类是市长专线及各个部门单位值班或受理群众呼声的服务电话系统，包括水、电、气、城管、安监、消协、物价、信访、法律咨询服务等，这两个系统所涉及的电话号码总数超过了数十个，系统之间互不隶属，城市的管理与监控处于“散绳头”状态。并且应急管理体系上，基础性、共享性资源也存在着部门割据、低水平重复建设问题。随着近几年对突发事件重视程度的提高和基础建设的加快，在不断摸索与实践中，公安、消防、交警、急救、防台、防洪、防震等部门都先后建有本部门的应对突发事件信息系统，这些系统在解决部门分立的救援、救助问题上起到较好的资源整合的作用。但是由于部门系统相互之间没有建立信息资源共享平台，不能实现部门系统之间信息交换，达不到高灵敏快速反应的程度，处置突发事件的速度仍然有极大的潜力可挖。此外,还需要进一步研究全市的社会应急联动系统建设问题，将现在的110、119、120、122、等各个紧急救助系统与非紧急救助系统之间实现对接，将防范突发事件关口设置于事件初期尚不具备紧急性质的情况下监控，防止随着情况的不断变化，演变发展为紧急事件。这样做的好处是能使被动的等待突发事件发生后的应对与发生前的主动防范有机结合，求得防控突发事件最佳应对效益。倘若二者之间不能实现对接，则有可能造成延误对紧急事件的及时处置，使本是息事宁人的小事情酿成兴师动众的大问题。因此，要考虑建立全市统一设置的公共应急电话号码，取代原先为数众多，门类过多的公共应急电话号码，方便人民群众使用，及时掌控与有效处置突发事件。

    （三）扩充完善社会参与的渠道和机制

    社会作为一个大系统，是由不同的子系统组成的，这些子系统相互联系，相互作用，共同引导社会的发展。社会的管理以服务为内容，管理主体和管理客体之间互为依赖，管理者与被管理者之间的对立已发生着悄然变化。在社会体系中，人人都是服务者，同时人人又都是被服务者，是一种“人人为人人服务”的共同管理的规范大体系。共同管理强调管理主体的多元性，管理机制的和谐性，以及利益取向的可调和性。在这种商议性民主过程中公共理性容易形成，政府出台的决策也因极大地融合了公众情缘而变得更容易得到理解与执行。为此，政府是应急管理的主导力量，但是应急不单单是政府的责任，而是全社会的共同责任。我国传统社会强调政治动员和行政动员，在突发事件处置中，尤是如此，这种动员是政府的优势，但是应当注意到随着体制的变革、市场经济的形成，使社会组织规模已经变得利益化、小型化、松散化了，社会中成员的思考认知特点亦变得复杂多样，有的甚至是功利或“相当实际”，一定程度上共担社会责任的意识较之过去有所淡薄，心理素质较之过去有所脆弱，利己主义思想较之过去有所明显。因此在处理突发事件中仅仅依靠政府动员和行政动员已经不够适应需要，尤其是在突发事件发生后，如果政府无法有效地进行处置，很容易造成群众的恐慌，甚至引发更大范围的负面问题。社会力量的广泛参与不仅可以提高政府工作效率，而且可以降低突发事件处置的成本，减少危机造成的损失。笔者认为以下几个方面应当是加强社会参与的重点领域：

    1、建立各类技能和技术人员储备系统。大量实践证明突发事件发生后的处置，是需要相关多种不同行业领域部门的共同参与的。政府要组织实施对突发事件的正确处置，除领导者具备强有力的组织指挥能力之外，还需要在组织指挥领导层引入懂得相关专业技术的人员为决策提供技术处置上的咨询支持和支撑，不了解不掌握专业技术难以做好处置与救援工作。具有专业技术能力的人员在第一时间参与对突发事件的处置决策，可以使应对处置工作做到有的放矢，有利于准确应对，甚至起到事半功倍的作用。因此，政府各级应急指挥机构和基层组织与社区组织等都要建立各类专业人员和特长人员档案，以备应对处置突发事件时的需求选择。目前，我市各级应急指挥机构与各级组织，对于各类专业人员的技能情况储备系统还未考虑建设，基层和社区也未做这方面的准备，这是不利于对突发危机事件的处置的。形势要求我们从现在起就要着手筹划实施这项工作，在我市各行政区域内，在各级应急指挥机构中，在各基层组织和社区中建立起与应对突发事件相适应的各类技能、专家、特长人员的实名档案储备系统，以期增强全面立体应对和抗击突发事件的实际能力。

    2、引入民间组织力量建立共同救援机制。突发事件发生后，首先是要采取一切措施保证对人的救援。纵观我市现行的紧急救援体系其基本还是依靠各级政府的力量组成的。包括公安、消防、急救、防汛、地震、海上等专业救援机构和救援队伍，这些专业性的救援队伍人员少，任务重，分布散，力量有限，客观上已不能适应和满足当今日益增多的突发事件救援的需要。此外，救援体系完备的国家还有为数众多的民间救援机构。以美国为例，美国的救援协会成立于*年，各地都有分会，救援协会的所有成员都是志愿者。救援中心的办公地点由政府提供，中心使用的直升机由军队提供，救援狗则由警方提供。（据了解我国政府已在筹备建设ＳＯＳ救援机构，将具备全天*小时接警功能，救援机构将建立以空中救援机构为主体的紧急救援运送体系）

    国外的救援经验做法使我们得到有益启示，在现有的条件下，我们可以考虑通过借助民间力量来加强*城市的突发事件紧急救援问题，这方面我们独具优势，即在民间通过制定法律和规范性规定明确界定民间救援的性质、救援应当遵循的原则、救援费用承担的方式以及救援中发生争议解决的途径等，积极创造条件建立志愿者队伍，培训救援志愿者，推动民间救援和基层志愿救援组织的发展壮大。此外，要着力加强对基层应急队伍的培训工作。针对目前情况制定长短期相结合的培训规划，既一手抓解决当前应急急需解决的立竿见影，急用先学式的短期突击培训；又一手抓全面系统救援技能的学业学习，立足现状，着眼长远打造出一支思想好、作风硬、技术精，信得过、能管用的基层救援力量。

    3、确立争取传播媒介支持的观念。在突发事件发生后如何积极主动正确引导新闻媒体对突发事件的报道是一个极其重要而又现实的问题。因此，在处理突发事件时，各级领导首先在思想观念上要确立积极与媒体联系沟通的意识，有必要及时地、实事求是地、全面地阐述政府的立场态度，不回避拒绝媒体的采访。危机情况中与媒体进行沟通的目的是将处于危机中心位置的政府组织变成为有关“发生了什么事，造成了什么后果，正采取什么措施”的唯一权威信息发布源。当今是信息爆炸的时代，一旦发生突发事件，各种大众传媒将迅即做出报道反映，很短的时间内信息便会传播到社会的各个层面和角落，新闻媒介的传播对社会将产生各个方面的影响。正面看，突发事件发生后通过快速、真实、有效地报道，对于稳定社会秩序，拯救受害人员生命，安抚受害人员情绪，积极推进抗灾救灾能起到积极作用。负面看，媒体一旦发生错误的或失实的报道极容易引起严重不良后果，给政府、群众带来很大不便。要让媒体成为我们处理危机的传播媒介，就要视他们为知己，与他们建立和保持良好的互动沟通，专门人员要负责与媒体保持顺畅的联系，采取开诚布公的方式汇集与发布突发事件信息。此外，新闻媒体主管部门应当制定有关突发公共事件报道的具体规范，将记者采访和报道突发事件的原则具体化，明确规定媒体在突发事件新闻采访中的责任，如听从现场的指挥、遵循有关规定、保守敏感信息秘密，注意保护受灾群众、儿童权利等，引导媒体在客观、公正报道时发挥好舆论监督、警示教育、社会沟通、引导激励、信息传播的正面积极作用。

    总之，*作为海峡西岸经济区重要中心城市,特殊的战略地位和特殊的作用要求我们要有特殊的思维研究好应急管理工作，着眼于国际和国内的建设发展趋势，提高对积极应对突发事件重要意义的认识，从强化对突发公共事件应急管理的统一指挥、综合协调入手，依据突发事件应对法的要求，加大探索完善本地区突发事件应对的制度建设力度，提高应对危机的组织指挥水平和综合化能力，实现各级政府组织指挥顺畅，各行政部门协调一致，资源集成共享，政府与社会共同参与的应急管理体制与机制，保持常态下高灵敏、全方位、强功效的管理态势，一旦发生危机能及时、准确、全面、有效地以最小的代价夺取最大的应对处置成效，实现维护好广大人民群众利益发展好我们城市建设的目标。