“严格按制度管理、让犯人认罪服法”是诸多西部监狱人民警察的口头禅，可见制度一词在监狱是被广泛应用的，那么什么是制度呢？笔者认为制度是一种权利和义务的分配规则体系，它规定了人们在现实生活中的实际活动范围和基本行为方式。制度有规范、强制、保障和引导的作用，制度是人选择、交易的结果。

    一、监狱制度和监狱制度建设的含义及特点

    监狱制度，就是监狱依照国家法律、法规，以履行职能为己任，以改造人为宗旨，在依法行刑、公正执法、完成监管改造工作任务的过程中所形成的与社会发展相适应的各类办事规程和行为准则。例如：监狱警察带薪年休假制度、监区台账管理制度、作息制度、值班制度、服刑人员行为规范等等。监狱制度是监狱主体（按照张晶先生“囚权主义”的理念监狱主体包括警察和罪犯）共同遵守和维护的各类法律、法规和操作规则，是对监狱主体日常活动具体化和规范化标准的总称。监狱制度建设就是监狱作为调节内部关系，规范工作和程序，确保自身健康发展，把工作和日常管理中经验教训加以总结和概括，形成监狱成员必须共同遵守的法则、条例、规定等，并予以贯彻落实的实践活动，制度建设可以分为两个层面，一是制度的建立和完善，二是制度的执行和落实。

    其特点应具有：一是客观性，立足于客观现实，贴近西部地区监管改造工作实际。只有符合了客观事物的发展规律，监狱制度才有生命力，才能发挥长效作用；

    二是严肃性，监狱制度一经制定和公布，任何部门、任何人、任何时候在指定的权力和责任范围内都必须遵守并执行，主体成员的日常行为都必须受制度的约束，纳入制度化管理，以保证其效能的实现。同时，监狱制度的严肃性还体现在监狱制度的制定和实施，都需要经过一定的酝酿、调查、讨论、批准和公布程序，需要有相关部门用规范的结构文体表述出来，并在实施后一定时间内保持相对稳定，以便人们熟知和掌握，将制度的渗透和潜在功能逐步发挥，从而体现我们对每一项制度建设的慎重态度和重视程度，避免工作的随意性，逐步弱化工作中“人治”因素的影响力； 三是系统性，监狱制度本身是一个系统结构，它可分为体制、机制、职能、经费、队伍等部分，并且它在与侦查、检察、审判制度相联系、相制约、相匹配的同时，还应具备对整体工作进行全面管理和综合控制的能力。新的监狱制度的建立，必须要注意与周边、前后制度的关系协调，做到条块之间互相配合，前后之间补充衔接；

    四是操作性，监狱制度要有明确的是非立场界定和直接指向，要用简炼、明确的文字完整地表述和解决复杂的问题。明确规定什么是对的，什么是不对的，遵守怎样，违反了会有何种后果；

    五是创新性，时代在变，环境在变，人们的思想也在变，制度不可能一成不变，在制度建设的发展进程中，我们既要注重它量的稳定，更要重视其质的变革，要做到在实践的基础上总结，在总结的基础上提高，在提高中发展，在发展中创新。创新性的特点是监狱制度建设发展和完善的内驱力，也是监狱制度建设立足当前，着眼将来沟通和联系的桥梁，同时它也是监管制度建设系统内部最活跃、最容易引起制度变革的因素。

    二、西部监狱制度建设中存在的问题与分析

    在中国的法律传统中，法与刑是高度合一的。所谓法，不过是刑的替代物。不要说是监狱法，就是调整平等主体之利益关系的民法，也是由封建官吏去“断清”。因此，人们期望和呼唤“包清天”。民法尚且包容于刑，监狱法其实就是刑的同义词了。“上刑”、“用刑”、“动刑”，其实，就是在执行刑罚了。“大老爷”就包揽了所有的侦查、起诉、审判环节。这是中国文明传统的独特一幕。监狱，在全部的法制中，一直处于末梢。又对社会的关联度较小，就现实社会公众而言，除了服刑人员的亲属以外，是很少有人关注监狱的。加之，人们往往把监狱视同“猛兽”，唯恐避之不及；把监狱工作，视为末流。因此，在西部地区出现将监狱建在深山、荒漠、滩涂的情况就不足为奇了。这是监狱自身以及传统法律文化等综合因素促成的。西部监狱的许多制度与现代行刑观、执法理念、法制建设不相适应的矛盾随处可见。

    (一)监狱制度建设存在着重实体，轻程序的问题

    长期以来，我们在制度建设中比较注重实体内容的完整、精练、规范、有效，而对程序性方面的东西研究比较少或不够系统，总认为程序方面是形式主义的东西，它的存在可有可无。因而，虽然监狱制度制定的出发点和内容是好的，但由于程序不明确、不具体、不规范而导致操作的随意性过大，操作过程中五花八门、任意发挥、到处走形的现象随处可见；同时，又由于受操作者的水平、能力和重视程度等人为因素的影响，以及对制度的理解和把握度不一，主管部门和人员在制度实施过程中控制力不强等情况干扰，从而导致监狱制度实施的结果往往差异很大，这对公正执法、依法治监极为不利。要知道，一项内容好的监狱制度，如果不具备一定的操作规程，没有相应的执行方案和针对性的保证措施，并组织人去推动、协调、落实，那么很难保证制度实施的到位程度和质量，这些方面虽然属运行程序的范畴，但实际上也是实体内容的有机组成部分。比如陕西监狱系统2010年为“拼命实现零脱逃”进行的逐级巡查制度，从监督和检查的角度很好，但从实施的程序而言就值得商榷。

    (二)存在着监狱制度的先进性与人的观念的滞后性之间的矛盾

    它主要体现在几个方面：一是少数干部特别是一些处于指挥、决策层的领导干部，由于客观上受任期目标等因素的限制，因此思想上往往存在一定的短期行为，从而导致在贯彻执行监狱制度过程中容易产生“取舍”倾向，即对我有利的制度为我所用，或坚持认真，对我不利的或短期作用发挥不明显的制度不为我所用或不严格遵守。二是极个别领导由于受传统的定向思维影响，怕受制度约束，办事放不开手脚，推进工作不能凭自己的感情和意志去实施，工作中的主观性、随意性大，思维跳跃性、反复性强，也或者是由于工作不深人，对制度熟悉了解不细，因此在日常的工作中行使指挥决策权时，常出现与制度规定不相符的决策和要求，从而容易使下级产生到底怎么办才对，是“权大”还是“法大”的思想，导致制度的权威性受到质疑和挑战，制度在执行中容易出现偏轨。三是有些监狱制度执行起来比较机械、原始、枯燥、或重复性强，有些干警在情感上容易产生松劲和疲劳的情况。认为这是上面搞“套头”，没事找事干，甚至以短期结果来论证“不这样做，不坚持某制度也不会有事”等道理，因而在实际工作往往简化程序，投机取舍，导致执行制度打折扣。四是由于部门利益和局部利益的影响，少数人容易从小团体利益出发，讲关系，看面子，执行制度时对人不对事，检查考核尺子不在一个水平面上，既人为制造了操作者之间的对立和抵触情绪，又容易使监狱制度建设走弯路，好心办错事，从而引起不必要的反弹。

    (三)存在着平时制定与适时编纂之间的问题

    突出反映在我们工作中，比较注重监狱制度的制定和公布，而不注重对制度进行汇编清理。一个单位，一个部门到底存在多少制度，到底还急需制定哪些制度，谁也讲不清。有些监狱制度，在现阶段出台，看起来很有创意，也很管用，但实际上是前几年甚至前十几年就已有的、现成的东西，这样反反复复，翻来覆去，既白白浪费了许多人力、财力和精力，又造成制度建设在低水平徘徊和重复，不能从根本上有所突破。有些监狱制度，明显不适合当今的形势和要求，甚至与社会发展和执法需要相抵触，例如现在进入网络时代，信息社会，在西部地区的很多监狱却在监管中，仍对互联网视为“洪水猛兽”许多制度没有及时明令废止，这些有用与无用的东西放在一起，相互交织，容易产生上下级之间、部门之间、人员之间在体制、机制上的不顺，在工作上扯皮等现象。有时为了减少麻烦，掩盖矛盾，制度制定者往往自欺欺人，对一些已出台的制度搞一些技术性处理，如在后面制定的有关制度中规定“凡与本规定相抵触的地方以本规定为准”；至于哪些地方相抵触，留给执行者去思考，监狱制度只要一经公布就一直存续下去，以致制度适用期无限拉长，这样做极不严肃和规范，已严重制约监狱工作发展，影响监狱工作质的提高。

    (四)存在着制定制度的随意性与时代要求创新性的矛盾

    长期以来，由于在特定时期客观上的需要和人的主观认识上的原因，监狱大都处于封闭和半封闭状态，监狱系统自成体系，自组社会，监狱工作人员“两点一线”(即上班——回家)，交际范围也在固定狭窄的范围内，人的思维、观念也相对落后，自我感觉良好，总是认为在一方天地生存，比上不足，比下有余，满足感强。虽然与社会仅一墙之隔，但思考问题的方式方法有着天壤之别，在工作中体现在竞争氛围不浓，求新意识不强，考虑问题立点不高，接受新事物能力不强等方面，这些情况和现象反映在监狱制度建设上主要是制度建设缺乏计划性、周密性和长期性，如就制度议制度，围绕某一具体事项，解决某一具体问题建章立制等情况屡见不鲜。工作中出现了一个问题，就“制造”出一项制度，至于为什么会出现这个问题，根源在什么地方，什么时候，什么情况下，在什么人身上容易出现这个问题，今后怎么办，没有人去研究；通俗讲只知道“救火”，不知道“防火”。典型的案例就是2010年甘肃武威监狱发生罪犯脱逃事故后，司法部监狱局立即出台要求监狱服刑人员外出看病必须上报本省监狱局审批的制度，但对程序、时效等具体的事项却都没有明确的规定，只能导致监狱制度建设始终处于滞后状态，其立足点只能为解决矛盾服务，而且总是旧的矛盾刚解决，新的矛盾又产生；旧的问题还未解决，新的问题又产生，监狱制度建设不能跳出自身的范围和狭窄的圈子，做到从宏观上整体把握，在细微处下功夫，从而适应当今的行刑趋势。

    三、建立现代监狱制度对西部监狱发展的主要意义

    如前所述，正因为西部的落后，我们的监狱人治思想严重，监狱缺乏章法的行政行为突出，制度的冲突，制度建设的滞后，这就要求我们监狱工作者对每一项监狱制度的制定和修改，都应该视为对工作的管理和控制力的加强和延伸，因此，在制度建设时，要通盘考虑监狱制度建设中点与面、方位与渠道、环节与层次的关系，不能发生自相矛盾，左右对立，前后撞车的现象，否则它直接会削弱监狱制度的整体能量，不但在制度系统内部引起紊乱，更重要的是它会使执行部门和人员无所适从。它不能存在是是非非和模棱两可的立场观点，也不能是抽象空洞的概念和理想化的目标组合相加，它要让绝大多数人能看得懂，做得到，操作起来不复杂；并相应具备严格和完善的保障机制，从而确保其操作过程的针对性和实效性。过去我们所说的监狱工作创新，更多的停留在人云亦云的跟风状态，上级要求建设法治社会，我们提出法治监狱；上级倡导平安建设，我们就顺势要求平安监狱；中央强调和谐社会，我们接着就是和谐监狱，等等。诸如此类的口号式的工作要求和目标，这看起来是在创新，不断的提口号，不断的翻花样。其实，在这样的口号下，我们较少来研究监狱工作的职能，监狱在社会中的角色和定位，以至于不少监狱的民警，对监狱工作处于认识模糊、指向不明、任意操作、反复无常的状态。对监狱工作的健康发展产生消极影响。有学者也曾经通俗地说过，我们有些人干了一辈子监狱工作，到头来还不明白监狱到底是干什么的。观念不正确，干得再多也是盲目瞎干，只会偏离方向，阻碍现代化监狱的进程。所以，监狱工作的创新，首要的和必须的是理念的创新。现代行刑制度已不再是单纯地对罪犯实施惩罚，而是在惩罚的基础上，矫正罪犯的犯罪思想和行为。坚持“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”的监狱工作方针，将罪犯“改造成为守法公民”作为监狱工作的出发点和落脚点，是中国监狱工作的特色。在现代理念上，罪犯被关进监狱是因为惩罚，不是为了惩罚，更不是需要得到监狱警察的惩罚，换句话说，监狱警察的任务和职责不是在法律之外对罪犯再施惩罚，监狱警察的神圣使命是改造、劝导罪犯，让他们刑满后有人格、有尊严地生活，成为守法公民。中国现代监狱制度倡导‘专家治监’、‘依法治监’、‘科学治监’ 公平执法是监狱工作的基础。监狱是社会公平的最后一道屏障，监狱执法不公，其恶劣后果将是人们对法律信任的危机；对监狱来说，一次不公正的执法可能会摧毁千百次的说教。清末人士徐谦认为“监狱制度与刑法审判二者有密切之关系，监狱不良则行刑之机关未完善，而立法与执法之精神均不能见诸作用。无论法律若何美备，裁判若何公平，而刑罚宣告以后悉归于无效。故监狱、立法、审判三者之改良必互重并行，始能达到法治之目的，增人民之幸福。” 这是中国历史上较早论述监狱制度在立法执法中蕴涵公平精神的论述。笔者理解，监狱存在的意义也大概在此。换句话说，监狱刑罚执行出现了问题，法律再好，判决再公平，都失去了意义，仅仅是一种形式外壳而已。

    正如人们所认识的，刑事司法是社会公平的最后防线，而监狱是“最后防线”的最后屏障。监狱执法不公，抑或妥协执法，意味社会公平防线的全面崩溃。法治不存，秩序何在？秩序不存，公平何在？公平不存，法治何在？人们不得不发出这种无奈的追问。假使社会到了如此地步，法治国则是无从建立的。这里仅以减刑、假释为例。正如干警普遍知道的，减刑、假释对罪犯的影响最大，是罪犯在服刑期间最关心、最高层次的需要。减刑、假释的公正、公平运用，能引起罪犯对法治的普遍关注，对法律的权威能起到强化、示范作用，从而成为每个积极改造的罪犯可以预期（期待）的目标，而不断地强化、激励罪犯的持续积极改造的心理和行为。从更广的范围看，可以形成一个监狱的积极向上的改造氛围，形成一种良好的态势，促进监管安全稳定，并反过来为罪犯积极改造提供环境保证，使改造手段发挥事半功倍的作用。反之，积极改造的罪犯得不到相应减刑、假释，而那些“关系犯”以及靠“钱刑交易”的罪犯可以轻而易举地获得减刑、假释，仅从改造层面上来说，可造成全部改造手段的失灵，因为纵然监狱干警在口头上说得天花乱坠，而现实的反差是执法上的不公正、不公平，又怎能令罪犯心服口服呢？又怎能使在罪犯心灵深处建立法律权威与公平的通道呢？法律社会学的研究表明，人们对法律的信任并进而形成“法律至上”的信仰与理念，取决于对生活中对法律权威的现实感受和对法律职业人员（监狱警察应是一种法律职业）公正执法的现实体验。

    制度和制度建设上存在的问题，由来已久，特别是监狱制度的问题，其原因错综复杂，特别受地域和经济、人文思想的影响，规范和完善需要一个漫长的过程，不可能一蹴而就，我把心裸露在阳光下，向关注监狱事业的人们展示一名监狱警察的忠诚与责任。