在消防执法监督过程中，有时会出现这样一种情况，即违法嫌疑人对公安机关消防机构提出的协助调查要求置若罔闻，迟迟不到指定地点接受调查询问。这不仅使个案久拖不决，而且践踏了法律的尊严，似乎依法作出的行政命令对某些行政相对人成为了执法者的喃喃自语。为了避免这一结果的出现，消防机构对某些不配合的行政相对人采取强制传唤措施应当是必要的。另一方面，在《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）已经实施的今天，保护公民、法人及其他组织的合法权益也应是公安消防机构必须考虑的问题，结合本文主题，亦即公安消防机构实施行政强制传唤必须遵循合法性原则以及合理性原则。在消防执法监督领域，究竟什么才是符合合法性与合理性原则的强制传唤措施？实施行政强制传唤能够收到何种社会效果？本文将利用行政法中的比例原则理论，并借鉴司法领域“执行威慑机制”经验，对上述问题进行初步的探索与解答。

    一、公安消防机构实施行政强制传唤的法律依据

    依据现行法律规范，设定公安消防机构行政强制传唤条件与程序的法律法规主要是《中华人民共和国警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《行政强制法》。需要注意，《行政强制法》第十条明确规定，限制公民人身自由的行政强制措施只能由法律规定，而行政强制传唤属于限制公民人身自由的行政强制措施，故公安消防机构需要引述实施强制传唤的法律依据时，应当引述上述法律规范，而不当引述《公安机关办理行政案件程序规定》等位阶较低的部门规章或地方性法规、地方政府规章。同时，上述法律往往给出了“行政强制执行”这一概念，它并不涵盖“行政强制传唤”行为。“行政强制传唤”的上位概念是“行政强制措施”，该类措施是一种为达到一定行政目的，依法对行政相对人作出的暂时性控制行为，例如公安消防机构对具有火灾隐患的场所实施的临时查封措施即属于此类；而“行政强制执行”是对拒不履行行政决定的行政相对人依法强制其履行义务的行为，如公安消防机构申请人民法院对行政相对人应缴纳罚金的强制执行。它们的区别在于一者是对相对人实体权利的限制，一者是对相对人实体权利的处分，因此实施程序不尽相同，不可混淆。综合上述法律规范，笔者认为对行政相对人实施强制传唤的条件和程序如下：

    *、实施强制传唤的条件：①、公安消防机构已经依法进行过口头或书面传唤。②违法嫌疑人具有无正当理由不接受传唤或者逃避传唤，以及法律规定的其他可以适用强制传唤的情形。如何判断当事人有无正当理由不接受传唤或逃避传唤？这个问题与消防违法行为的特点密切相关，姑且留待后文分析。

    *、实施强制传唤的程序：由于《行政强制法》已经实施，且其对行政强制程序作出了统一的规定，故公安消防机构实施行政强制传唤应当遵循《行政强制法》第十八条之规定。有学者对行政强制传唤是否需要制作相应的法律文书存有疑问，认为在书面传唤的情况下，行政机关在签发《传唤证》的同时已经顺带批准了行政强制传唤，如再制作法律文书则有降低行政效率之嫌。笔者认为该观点存在两点问题。其一，《行政强制法》第十八条第七项明确规定了行政机关实施行政强制措施（包括消防行政强制传唤行为）应当“制作现场笔录”，倘若承认该观点必然导致违反实在法的规定，未免与法治精神相悖；其二，实际进行过消防监督执法的人都知道，传唤违法嫌疑人到案配合调查往往是一个漫长的过程，其间违法嫌疑人会道出各种各样不接受调查的“理由”。“温和”的传唤尚且如此，那么带有强制性的传唤（依法使用警械）遭到的抵御也就可想而知了。公安消防机构固然一方面要约束自己的行为，将强制措施严格限制在法定范围内，一方面也应进行必要的法律防御，即在不得不实施强制措施时收集好能够证明己方行为合法性与合理性的证据（虽然具体的强制传唤行为可能不由消防监督执法人员直接做出，但如果没有证据，根据行政诉讼的举证责任原则，消防机构可能被推定为行为主体），如现场笔录、视听资料等，以免在可能面临的行政复议或行政诉讼中处于劣势地位。

    二、公安消防机构实施行政强制传唤的法理依据

    《行政强制法》第五条规定，“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”该条款实质上是对行政法中比例原则的一个部分表述。所谓比例原则，是一套评价行政行为给行政相对人带来的损害，与该行政行为促成的行政目的之间是否具有适当比例的原则。该原则要求设负担行政行为（包括行政强制传唤行为）应该是适当的、最小损害的以及均衡的。被传唤人是否易于控制，这是判断强制传唤是否适当的最重要标准，例如，被传唤人员是否属于流动人口、是否具有违法犯罪前科等等。如果根据以上记录判断，被传唤人很可能逃避传唤，那么强制传唤则是适当的。强制传唤是否为一切为达到询问目的所作出的行为中损害最小的行为呢？事实上，即使违法嫌疑人无正当理由不接受传唤，消防监督执法人员仍然可以前去相关场所进行调查以取得笔录（公安消防机构应当通过视听资料等证据记录自己取证过程，以便佐证确实对违法嫌疑人尝试过损害较小的行为）。当积极的取证行为不能奏效，这时方可认定强制传唤是损害最小的行为，因为这时公安消防机构已无选择的余地。最后需要权衡强制传唤行为与取得违法嫌疑人笔录两者损益孰轻孰重。强制传唤行为限制的是行政相对人的人身权，那么取得嫌疑人的笔录对于案件办理具有多大价值呢？答案是，当取得其他定案证据越困难时，取得嫌疑人笔录对案件办理的价值越大，当然，取得笔录必须排除诱供、恐吓等非法取证方法。这里同时也留给了我们一个值得思考的问题，即是否一切消防行政处罚案件的定案证据都必须包括违法嫌疑人笔录？如果违法嫌疑人拒绝回答问题呢？如果违法嫌疑人提供虚假的供词呢？例如，在案由为建设工程竣工后未依法进行消防验收备案的案例中，当执法人员能够取得证明其为建设单位的建设工程合同、与现实建筑结构相符合的消防设计文件，以及物业管理公司提供的房屋所有权人或其他权利人做出过新建、改建、扩建等行为的证词时，所有的证据形成了一个证据链，从不同方向指向违法行为确实存在，这时即使没有嫌疑人的承认，公安消防机构仍然应当可以认定其作出了相应违法行为。

    三、司法领域“执行威慑机制”经验对行政强制传唤的启示

    在司法权中，执行权以其行政色彩被认为是与行政权最相接近的权力形式，这种职权上的相似性为两者相互借鉴提供了可能。在司法执行领域，为了破解“执行难”问题，司法系统进行了长期的探索实践，构建了“执行威慑机制”这一执行监督体系。结合公安消防机构执法实践，笔者认为，在构成上述机制的具体措施中，“减损违法嫌疑人社会评价”、“加重不履行义务法律责任”这两点值得公安消防机构在实施行政强制传唤时借鉴。首先来看“减损违法嫌疑人社会评价”。在施行政强制传唤之前，必须严格审查被传唤人是否属于“无正当理由拒不接受传唤”或者“逃避传唤”的情形，并把好相应的“证据关”。例如，对于违法嫌疑人可能是“老赖”的情况，监督执法人员在制作《消防监督检查记录》时，应准确记载检查中发现的违法行为，对于消防技术性规范的把握必须慎之又慎，在送达《责令改正通知书》时必须严格依照法律程序，对于拒不出面接收的违法嫌疑人要依法采取留置送达、公告送达等形式，并保留能够证明做出送达行为的证据，在采取强制传唤措施之前，必须首先开具并送达《传唤证》等等。在法律上、证据上的准备做好以后，公安消防机构可以通过媒体公告、社区公告等形式，将违法嫌疑人基本信息（不可涉及商业秘密和个人隐私）、拒不履行法定配合调查义务的案件基本情况、以及相关法律文书案由、案号等公之于众，利用社会舆论的力量督促违法嫌疑人自觉配合公安消防机构的调查取证。其次再来看“加重不履行义务的法律责任”。对于无正当理由拒不接受或逃避传唤的违法嫌疑人，当公安机关执法人员对其执行强制传唤时，倘若嫌疑人仍然一意孤行，阻碍人民警察实施强制传唤，公安机关可依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条之规定，对其处以警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；对于以暴力、威胁方法阻碍公安机关执法人员依法实施强制传唤，涉嫌犯罪的，由公安机关移送人民检察院提起公诉，依照《中华人民共和国刑法》第二百七十七条之规定，可处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。

    四、结语

    应当承认，在具体案件中存在当事人确有正当理由不能及时接受传唤的情形，这可以按照法律的原则和规定来认定，如不可抗力、情事变更等情形。但这绝非是要行政机关对违法嫌疑人一味退让，因为行政机关执行的是具有普遍约束力的法律，每退一步就是对法律权威的一次否定。笔者认为，理想的情况是行政机关对不能接受强制传唤的“正当理由”作出不违背法律规范要求的规定，这样行政强制传唤制度才会更具有可操作性。

    行政强制传唤涉及对行政相对人民事权利的强力限制。“在民法慈母般的眼中，每个人即是一个国家”，在一定程度上，个人权利的保护可以说是现代法律制度的根本目标。然而就像市场制度有时会失灵一样，个人也会有滥用权利的时刻。依法实施行政强制传唤，是为了查清案件事实，最终维护社会公益，也即是维护无数个个人权利的总和。