取保候审，是指由犯罪嫌疑人、被告人或者法律规定的其他有关人员提出申请，经人民法院、人民检察院、公安机关同意后，依法责令犯罪嫌疑人或者被告人提供保证人或者缴纳保证金，保证犯罪嫌疑人、被告人在不受羁押的条件下，不逃避或者妨碍侦查、起诉和审判，并随传随到的一种刑事强制措施①。对于取保候审这个刑事强制措施，我国刑事诉讼法用多个条文作出了原则的规定，其他的相关法律规定和《公安机关办理刑事案件程序规定》都用较大的篇幅进行了具体的细化。在公安机关的刑事执法实践中，取保候审是使用较多的强制措施之一。笔者选取了某公安局某年度办理的取保候审案件进行了调查，发现我们在办理取保候审案件中存在的一些问题和不足，及取保候审制度在执行过程中面临的诸多困惑。通过调查，笔者提出一家之言，以期对完善取保候审制度有所裨益。

    一、某公安局某年度办理取保候审案件的基本数据

    经调查，某公安局某年度共办理取保候审案件**件**人（不含检察院和法院决定的取保候审案件），从数量上来看，比上两年分别下降**.**%和**.* %。按取保候审的适用条件来分，因犯罪嫌疑人患有严重疾病而决定取保候审的**件，占**.**%；因检察机关作出不予逮捕决定，由刑事拘留变更为取保候审的*件，占**.**﹪；因刑事拘留期限届满，证据不符合逮捕条件而变更为取保候审的*件，占*.**﹪；刑事拘留后因取保候审不致发生社会危害性而决定取保候审的**件，占**.*﹪。按保证方式来分，财保案件**件，占**.**%，收取保证金***.*万元；人保案件*件，占**.*%。按案件性质来分，属于刑法第**条第二款规定的八类案件的*件，占*.**%；属于经济犯罪案件的**件，占**.**%；其他案件的**件，占**.**%。按照案件的处理情况来看，向检察院移送审查起诉的**件，占**.**%；仍在办理的**件，占**.**%；作撤案处理的*件，占*.**%。

    上述的这些数据，基本反映了取保候审制度尊重和保护人权、追求司法公正、提高诉讼效率的涵义和要求，并在一定程度上保障了刑事诉讼活动的顺利进行。

    二、办理取保候审案件存在的问题和不足

    *、取保候审案件存在“两高一低”现象。一是该公安局办理的取保候审案件占当年办理的刑事案件的比例较高，达到**.**%；二是移送检察院审查起诉的取保候审案件占该公安局移送检察院审查起诉案件的比例较高，为**.*%；三是取保候审后未及时移送检察院审查起诉的比例较低，共有**件，占全部取保候审案件的**.**%。“两高一低”现象虽然反映了取保候审制度带来的一定法律效果，但是与当前严峻的社会治安形势相比，与我国长期以来实行的“严打整治”方针、政策相对照，就存在“不合时宜”的问题。也就是说，过多地、不分情况地采取取保候审措施会影响到受害人及人民群众对公安机关的看法，从而影响执法活动的社会效果。

    *、存在取保候审超期的问题。有的侦查人员对已经刑事拘留的犯罪嫌疑人的侦查工作往往很积极，而一旦检察院作出够罪不捕或者以犯罪事实不清、证据不足作出不予逮捕决定后，就像泄了气的皮球一样，侦查工作马上就停了下来，案件取保候审后就束之高阁、不闻不问，导致一些取保候审案件存在超期的问题。该公安局**件取保候审案件就有*起存在超期的问题。如吴某某涉嫌诈骗案，公安机关决定取保候审**个月，但是办案部门直到超期*个月后才呈报解除取保候审。

    *、取保候审的执行流于形式。按照法律和《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，对取保候审的执行应当由犯罪嫌疑人的户籍所在地或者居住地公安派出所执行。然而，由于公安派出所警力少、各项工作任务重，加之派出所民警对被取保候审人员的案情不清，所以大多数的情况是：派出所对辖区的被取保候审人员存在不想管、不愿管的现象，对被取保候审人员的管理基本处于失控的状态。据调查，有的派出所根本不知道辖区被取保候审人员的底数，他们是否严格遵守有关取保候审的法律规定，派出所民警更是心中无数。

    *、“保而不侦”的问题时有发生。主要是由于受到各种人情关系、利益驱动等非正常因素的干扰，办案单位对于有可能查清案情的取保候审案件，不积极开展调查取证工作，导致一些被取保候审人员因证据缺乏而不能接受法律应有的惩罚。办案单位的这种做法，违背了刑事诉讼法关于“在取保候审期间不得中断对案件的侦查、起诉和审理，严禁以取保候审变相放纵犯罪”的规定。

    *、存在“一保了之”的现象。主要有两种情况，一是取保候审期间犯罪事实已经查清，应当移送检察院审查起诉而没有移送审查起诉，案件留在公安机关不了了之。如朱某、罗某某等人涉嫌买卖武装部队证件一案，该公安局对犯罪嫌疑人朱某决定取保候审，收取保证金后予以没收。该案事实清楚，证据确凿，无正当理由不移送起诉，被上级公安机关发现执法问题并要求整改。二是取保候审后犯罪事实无法查清，无法移送检察院审查起诉，公安机关虽然对被取保候审人员解除了取保候审强制措施，但是一直不作撤销案件处理，使案件当事人一直处于“负案”状态。

    三、原因剖析

    该公安局在办理取保候审案件上存在的一些执法问题，既有法律规范不够的客观原因，也有主观方面原因。

    （一）立法欠缺，法律条款规定过于原则，不够具体，公安机关自由裁量权限较大

    *、对取保候审的条件设置不具体，不具有操作性。刑事诉讼法第**条规定，取保候审的适用范围为：“第一，可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；第二，可能判处有期徒刑以上的刑罚，采取取保候审、监视居住不致发生社会危害性的。”什么是“不致发生社会危害性”？公安机关很难把握，在执法实践中完全由办案人员根据主观判断。另外，刑事诉讼法关于取保候审适用条件的第**条、第**条、第**条、第**条，包括上面提到的第**条，均使用“可以”这个词，这就意味着选择结果的非唯一性和非强制性。那么，公安机关在决定是否采用取保候审时就享有很大的自由裁量权。即使当事人符合法定条件，公安机关也可以决定不采用取保候审，完全由公安机关说了算。这样，就有可能存在暗箱操作的问题。从前面的数据来看，该公安局因取保候审不致发生社会危害性而决定取保候审的就有**件，占全部取保候审案件的**.*﹪。这些取保候审案件，不排除个别办案民警存在徇情枉法、徇私枉法或者利益驱动等方面因素的介入。

    *、对保证人条件的设置不够科学。刑事诉讼法第**条规定，保证人应具备四个条件：即与本案无牵连；有能力履行保证义务；享有政治权利；有固定的住处和收入。其中第一、三、四项规定较明确，但第二项就太抽象。何谓“有能力履行保证义务”，保证人的门槛到底有多高，相关的司法解释没有予以明确，操作空间太大。那么，在执法实践中，有的办案人员对保证人的资格审查不够严格，往往只要犯罪嫌疑人提供了保证人，就草率地呈报取保候审。

    *、对保证金收取、没收、续缴的设置不够规范。一是我国刑事诉讼法和《公安机关办理刑事案件程序规定》就收取保证金金额的下限作出了规定，但是没有就收取保证金金额的上限作出规定，有的公安机关在对同一性质、同一量刑档次的案件收取的保证金数额悬殊较大。　　二是被取保候审人员违反应当遵守的规定，是全部没收还是部分没收保证金，相关的法律也没有具体的规定。有的公安机关为了利益驱动，存在不分具体情节一律全部没收保证金的现象。如该公安局就有*起取保候审案件是一次性全部没收保证金的，占没收保证金案件总数的*.**%。三是被取保候审人违反应当遵守的规定而被没收全部或者部分保证金后，应当续缴保证金或者采取人保方式担保。但是在执法实践中，被取保候审人以各种理由不愿意再重新缴纳保证金也不愿意提供保证人，而公安机关也没有采取有效措施对此情形进行处理。某年度，该公安局对**件取保候审案件决定了没收保证金，而在没收保证金后仍在取保候审期限内应当续缴保证金而没有续缴的有*件，占**.**%。

    *、取保候审期限在公检法三家之间的分配没有具体的规定。刑事诉讼法第**条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人取保候审最长不得超过**个月”，这一法律条文没有对三个机关可以决定取保候审的具体期限作出规定。由于公安机关处于刑事诉讼的第一个环节，有时就会对取保候审的期限直接决定为**个月。如果该案件移送审查起诉后，检察院和法院又继续对同一犯罪嫌疑人决定取保候审，就会导致办案时间长、办案效率低，增加司法成本。某年度，该公安局决定取保候审期限为**个月的**人，占全部取保候审人员的**.**%；*个月的**人，占**.**%；*个月的**人，占**.**%。

    （二）公安机关执法理念存在偏差，民警素质有待进一步提高

    取保候审执法实践中出现的诸多问题，毋庸置疑，主要还是公安机关内部自身的原因。

    *、部分民警思想认识存在误区。一些民警错误地认为，取保候审就是放纵犯罪，检察院作出够罪不捕决定或者以犯罪事实不清、证据不足理由作出不予逮捕的决定有送人情的嫌疑，他们对此意见很大。同时，他们也以此为借口，对取保候审案件尽量采取财保方式，尽可能多地收取保证金，然后尽可能地以各种理由予以没收。从前述的数据可以看出，该公安局财保案件占了整个取保候审案件的**.*%，反映了部分公安民警对于取保候审制度的一种认识误区。

    *、公安队伍素质参差不齐，部分民警执法能力较差。从该公安局的民警结构比例来看，属于公安院校毕业的只占**%，属于法律专业毕业的只有**多人，占民警比例不到*%。在现有状况下，公安机关的执法培训又缺乏针对性和操作性，部分民警仍然习惯于靠突破口供破案，而对于如何收集、固定其他证据来打击犯罪，不知道从何下手。尤其是对于经济犯罪案件的办理，缺乏专业人才。而有很多取保候审案件本身就存在调查取证难度很大的情况，办案民警存在畏难情绪，该收集、固定的证据不收集、固定，导致一些取保候审案件没有依法处理到位。

    *、利益驱动的问题突出。因政府财政很难保障司法机关办案经费的足额到位，所以有的政府财政一直或明或暗地变相采用“罚没款比例返还”、“自罚自用”及办案奖励等做法，来保障司法机关公用经费的到位。为了多“创收”，有的公安机关则争相收取、尽量没收保证金来弥补办案经费的不足。

    *、人为干扰的因素较多。来自各个方面的说情风、关系网对公安机关执法办案影响很大，在刑事执法中就表现为取保候审案件多，对取保候审案件的条件人为地放宽，对被取保候审人员存在以保结案等现象，影响了公安机关的执法公信力。

    四、对完善取保候审制度的几点建议

    笔者认为，在我国当前公民信用制度尚未建立健全、社会治安形势复杂、刑事犯罪仍在高位运行的情况下，公安机关仍需要以“治乱世用重典”的“严打整治”方针政策来治理社会治安、惩治刑事犯罪，而不能照搬西方“保释是常态、羁押是例外”的做法，过多地运用取保候审这一刑事强制措施。为此，笔者提出三个方面的建议，从立法的角度来严格规范取保候审的条件，完善取保候审制度，从源头上保障公安机关严格按照法律要求来办理取保候审案件。

    *、对取保候审适用条件进一步细化，切实解决随意性的问题

    针对取保候审适用条件认定时自由裁量权过大的问题，应完善相关法律或者出台相应的司法解释作出刚性规定。如刑事诉讼法第**条第二款规定的“不致发生社会危害性”，应明确界定为可能判处轻罪的案件，具体分为以下几种情形：（*）有可能判处三年以下有期徒刑且可以适用缓刑的；（*）未成年人初次犯罪且有可能判处三年以下有期徒刑的；（*）过失犯罪且有可能判处三年以下有期徒刑的；（*）可能判处三年以下有期徒刑且民事赔偿已经到位的，等等。

    同时，也要以法律的形式明确一些不能决定取保候审的情形（包括监视居住），如可能判处三年以上有期徒刑且没有重大疾病或正在怀孕、哺乳自己未满一岁小孩等不宜羁押情形的；曾因取保候审而有妨害刑事诉讼行为的；不讲真实姓名、地址，身份不明的，等等。还可以将《公安机关办理刑事案件程序规定》第**条规定的“累犯、犯罪集团的主犯，以自伤、自残办法逃避侦查的犯罪嫌疑人，危害国家安全的犯罪、暴力犯罪，以及其他严重犯罪的犯罪嫌疑人，不得取保候审”的情形，在法律上或者在相关司法解释上予以进一步明确。

    *、对取保候审案件的办案期限应进一步明确，切实解决 “一保了之”的问题

    建议借鉴《人民检察院刑事诉讼规则》第***条关于“对犯罪嫌疑人采取取保候审、监视居住、拘留或者逮捕措施的，侦查部门应当在解除或者撤销强制措施后一年以内提出移送审查起诉、移送审查不起诉或者撤销案件的意见”的规定，由法律作出明确的规定，侦查机关在解除犯罪嫌疑人的取保候审强制措施后，应当在一年内查清犯罪事实移送审查起诉，在一年内仍不能查清其犯罪事实的，应当撤销案件。对撤销案件以后，发现新的犯罪事实或者证据，认为需要追究刑事责任的，可以重新立案侦查。作出这样的规定，可以有效地防止侦查机关办理取保候审案件中存在的消极作为和不作为等问题，杜绝 “以保结案” 、“一保了之”等现象的发生。这也是对被取保候审人员合法权益的保护，不让他们长期处于“负案”状态。

    同时，要对取保候审的期限在公检法三家进行合理的分配。笔者认为，在保持取保候审的期限最长为**个月的前提下，由法律规定公安机关决定取保候审期限最长不超过*个月，检察院和法院分别最长不超过*个月，以利于提高司法效率，节约司法成本。

    *、适当修改取保候审的执行主体，建议由办案单位负责取保候审的执行，犯罪嫌疑人户籍所在地或者居住地派出所予以配合，切实解决取保候审案件执行不到位的问题

    这样修改的好处在于：办案单位熟悉案情，便于保障被取保候审人员因案情的需要可以随传随到。具体如何执行？可以由被取保候审人员定期到办案单位报告遵守有关规定的情况，并将被取保候审人员到案的签到记录或者谈话记录附卷备查。同时，户籍所在地或者居住地公安派出所可以为办案单位出具被取保候审人员是否遵守取保候审有关规定的相关证明，作为办案单位考察被取保候审人员的参考。

    这样的做法有很大的可操作性和执行性，没有必要将取保候审的执行压给公安机关的派出所，导致执行效果不好。尤其是对于被取保候审人员的户籍所在地或者居住地在外省市县的，可以有效地保障取保候审的执行到位。笔者认为，与其现行的取保候审执行效果不理想，还不如将执行权交由办案单位，以体现法律的严肃性。