随着我国社会主义法制进程的不断推进,人民群众法制意识的逐步提高，公安机关对治安案件的自由裁量权已经成为引起诸多争议的焦点。群众并不普遍认可公安机关的自由裁量权，大家往往认为公安机关裁决治安案件就应当“以事实为依据，以法律为准绳”，如果公安法制民警不严格依照法律规定，随心所欲地进行裁决，必然出现不公正的裁决。正如19世纪英国思想史学家阿克顿所说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”尤其是当公安机关办理治安案件时的自由裁量权被普遍滥用的时候，更是如此。但是，从法学理论的角度看，自由裁量权与法是永远共存的，公安机关在裁决案件的过程中不可能不运用自由裁量权，也只有充分运用自由裁量权，才能“把法律在适用于千差万别的现实案例过程中形成的皱褶抚平。”所以，自由裁量权的存在具有重要的意义。

    公安机关的法制裁决包括认定事实、适用法律和作出裁决三个步骤，每一个步骤都存在自由裁量权的行使。如行为的具体定性及民警对法律条文的理解、从重或从轻情节的认定、承担责任的形式、如何裁决等过程通常都需要通过一定的自由裁量来实现。所以，公安机关办理行政案件时的自由裁量权的规范行使，对推进依法治国、依法行政有重大的意义。

    现阶段，我国公安机关运用自由裁量权的状况仍不容乐观，出现的明显问题和造成这些问题的根源主要有以下几个方面：

    一是行政处罚立法的幅度差距过大，导致实际操作中难以规范具体的裁量标准。比如《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条中规定：“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件的，公安机关可以给予警告并处15000元以下罚款。”又如《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十六条规定：“卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处5000元以下罚款……。”在类似情形中，办案民警的自由裁量权过大，必然会导致行政相对人为了减轻处罚，通过各种社会关系向办案民警说情，甚至行贿，从而导致裁量不公及执法腐败等严重问题的发生。

    二是部分基层办案民警及公安法制审核民警的业务素质不高，导致对法律条文的理解错误。作为法律法规的具体执行者，基层办案民警和法制部门审核民警的法律素质对于治安行政案件自由裁量权的规范适用起着重要的主导作用。湖北省公安厅于2007年就针对《治安管理处罚法》的规定，对具体的自由裁量标准进行了细化，虽然已经过去6年，但是很多办案民警仍然对该细则知之不详，对“情节较轻”“从重处罚”等词语随意理解。这些因素直接导致部分基层民警在对情节不同、社会危害性大小不同的案件进行处罚时，不能正确、规范的适用治安管理自由裁量权。

    三是办案民警及法制部门审核民警在办案中掺杂私情，导致不能对案件秉公裁量。因为具有特殊的工作性质，基层公安民警常与社会上各行各业的人打交道，而且还必须与其中的部分人保持良好的“友谊”，所以基层公安民警的社会接触面较广，有各种各样的社会关系存在，很容易与他人产生不同程度的亲密关系和的情感。有的是碍于自己亲朋好友的关系和面子，有的是曾经或将来有求于人或有惠于已，而利用手中的自由裁量权与其进行交换，从而进一步巩固自己的社会关系，但是却失去了公平正义的“尺度”，倾斜了心中的“法治天平”。所以，民警在适用治安管理自由裁量权时，一旦掺杂私人情感，公平正义定会畸形走样，并出现无视案件情节及社会危害性的大小，量裁结果畸轻畸重的判例。

    四是上级机关制定的各项数据考核机制不完善，导致基层民警为应付考核数据而畸形裁量。

    近年来，上级公安机关对基层办案部门提出了形式多样的考核要求，对提升基层民警的工作积极性产生了极大的促进作用，严厉地打击了违法犯罪，很大程度上改善了辖区的社会治安环境。但同时，因为相关的考核标准及机制还有待完善，导致办案民警及法制审核民警为了提升本大队及本分局的整体排名，做出不符合要求的裁量。如：情节较轻的非法携带管制器具案件、情节较轻的殴打他人案件和其它一些情节轻微，根据《治安管理处罚法》和湖北省《治安管理处罚裁量情节指导意见》的规定，仅须给予警告或罚款的处罚，但因为考核机制中规定只有违法行为人被处以行政拘留以上的处罚，才能计入考核数据。这就迫使办案民警及法制审核民警不得不违背法律规定及法治精神，对本不应处以行政拘留的违法行为人给予了行政拘留的处罚。在基层公安机关甚至形成了“不算指标的案子不办”、“不能拘留的案子不办”、“把不能拘留的案子办成可以拘留的案子”等歪风邪气，导致了大量不作为、乱作为等违法违纪行为的发生。

    五是部分基层公安机关为降低刑事案件发案率，对携带管制器具、赌博等可能引发重大刑事案件的违法行为顶格处罚。基层公安机关在担负着辖区治安管理任务的同时，也承受着来自现实环境的影响和压力，为了降低本辖区恶性刑事案件的发案率，基层公安机关常常会“忽略”治安管理自由裁量标准。具体到实际情况，就是指某几类违法行为在某地较为突出，且很大程度上对辖区的治安环境构成了威胁，为了加大对该类违法行为的打击力度，部分基层公安机关在对该几类违法行为予以治安管理处罚时，不再考虑违法行为的从轻情节及社会危害性的大小，而一律采取顶格处罚。如某分局对非法携带管制器具、赌博等违法行为一律顶格处罚，某交警大队针对辖区居民反映强烈的大货车夜闯市区扰民的情况，对没有通行证夜闯禁行的大货车不计情节轻重，一律顶格罚款、记分处罚。这样的做法本身，就是自由裁量权的滥用，极易造成处罚不公，而且会滋生官僚主义等特权思想。

    六是部分基层公安机关为提高工作效率，保证裁量幅度的高度一致，简化处罚档次，从而导致对不同的案件情节给予相同的处罚。基层公安机关的行政案件数量巨大，有的小城市的城区分局，每年的局裁案件办理数量在一千件以上，在高强度的工作压力下，既要保证案件的办理质量，又要保证同类、同情节案件的处罚幅度不能偏差过大，确实有难度。部分基层公安机关为了保证处罚幅度一致，将行政拘留的期限简化为五日、十日、十五日三个档次；所有的拘留案件，不论情节和性质，均只能按这三个档次给予拘留处罚。这种做法，一方面简化了法制民警的工作量，减少了同类案件处罚幅度上的偏差，但是另一方面，也造成了对不同情节和危害性大小不同的违法行为了给予了相同的处罚，导致了裁量不公。比如：非法携带管制器具进入公共场所的，应处以五日以上十日以下拘留。那么按上述要求只能处以五日、十日两个档次，而实际案件中会有三种以上的情况：1、有从轻情节且应从轻处罚的；2、无从轻从重情节的；3、有从重情节且应从重处罚的。以上三种不同的情况如果只能适用两个档次，必然会出现不同情节相同处罚的情况，这也是裁量不公的表现。笔者认为，在法律没有作出进一步具体解释的情况下，行政拘留的十五日期限就应当是十五个处罚档次，这十五个档次可以对所有的行政案件违法行为人作出合理、适当的处罚。

    目前，随着依法治国理念的不断深化，对公安机关行政案件自由裁量权进行合理地限制和规范，已成为立法机关和社会各阶层的共识。笔者认为，真正做到规范自由裁量权，要从立法、执法和监督三个方面着手，才能构建规范、和谐的行政案件自由裁量权适用体系，并逐步提升公安机关的执法公信力。

    一是进一步加强立法的可操作性。执法的目的就是使行政相对方接受法律的裁决。而实现这一裁决的基本前提就是要将法律条款明确化、具体化，要具有很强的操作性。避免一般性规定导致的含糊、笼统，以致执法者无所适从的现象出现。因此，公安行政立法要实现法律的可操作性，就应在充分调研、论证、实践的基础上，制定出具体、明确、便于操作的法律条款，要尽量避免在法律规范中加入过多的弹性成分，对诸如“情节较轻”“情节严重”等模糊规定要严格控制，从而减少执法的随意性。才能真正做到治安案件裁量的公平、公正，同时也可以降低办案民警被腐蚀的风险。

    二是使民警对法律心存敬畏，并合法使用手中的权力。首先，公安机关各级领导要端正执法思想，树立正确的执法理念，带头遵守法律，合法、合理的运用手中的行政管理权，不能让特权思想在执法办案时作祟；其次，基层办案民警及法制审核民警在办理案件和行使裁量权时，要严格依法办案，排除外界干扰，要体现法的公正价值，切实做到有法必依，这既是对自由裁量权的约束和限制，也是自由裁量权的引导和指导。严格依法裁量要求法制民警在具体案件中必须依据现有的证据规则审查和运用证据，从而认定案件事实；执法民警必须正确、全面的理解和适用法律，才能在此基础上依法做出公正公平的裁决。

    三是多措并举，提高民警法律素质和执法水平。一支具备高素质的执法队伍，是做好公安执法工作的基础。因此，要做好执法工作，提高公安机关执法公信力，关键是要提高公安基层民警的执法素质和执法水平。当前，各级公安机关应该重点抓好以下几点：一要严把进人关。通过严格的考核选拔，把优秀人才引进公安执法队伍，保证新进人员质量；二要加强在职民警的执法培训。开展多种渠道、多种方式的法律业务培训，把全面培训和有针对性培训结合起来，不断提高执法人员的业务素质和职业道德水平。三要提高执法队伍的整体素质。把公安队伍中业务精，能力强的人员配备到法制审核岗位，促使执法监督人员掌握扎实的法律知识，使法制队伍成为一支业务精通，指导得力的精干队伍。

    四是逐步完善各类考核标准。公安机关的各项考核要求对提高基层民警依法履职的积极性有很大促进作用，使社会治安环境有了明显的改善，人民群众对公安机关的满意度逐年提高。但是另一方面，也对基层民警办案造成了一些不良的影响，增大了民警不依法行政的机率，发生了一些民警“不作为”、“乱作为”的现象，因此，此类考核机制及标准还有需要逐步完善的地方，尚须在今后的工作中进行总结、改进，实实在在地为激励民警工作积极性提供制度保障。

    五是加强对行政执法程序的监督及对行政执法权的制约。完善行政执法监督机制，从制度上真正保证行政机关依法公正地行使裁量权。一是加强自查自纠。各级公安机关应当定期不定期地开展执法检查，以法制部门为主导，进一步深入开展执法质量考评活动，扩大执法质量考评的深度和覆盖面，并逐步健全、完善以责任追究为重点的内部执法监督机制，及时查找、纠正民警滥用行政案件自由裁量权的行为，把滥用职权的行为遏制在萌芽状态。并落实执法责任追究制度，对滥用自由裁量权徇私枉法的，严格追究执法民警及所在单位领导的责任。促使民警严格公正执法。二是加强外部监督。各级公安机关要坚持定期向地方党委报告工作，主动接受各级人大及新闻媒体的监督。各级公安机关还要充分发挥警风警纪监督员的作用，通过定期召开座谈会等形式，充分听取警风警纪监督员对公安机关执法办案的看法，征求监督员的意见和建议，使监督员对民警的执法活动的监督取得实效。对存在的问题，认真整改，不断规范公安行政执法。