信访是一项具有中国特色的制度设计。多年来，信访在维护公民基本权利、改进党委政府执政行为、构建和谐社会等方面发挥了相当重要的作用。随着我国社会经济发展和社会主义法治进程的加快，信访工作已逐步向法制化、规范化的方向发展。但是受法治整体环境不佳的影响，相当一部分的信访问题依然游离于法律规范调整的边缘或之外，加之我国社会转型期的各类矛盾还比较突出，导致信访现象居高不下，并且在某一特定时期还会出现异常激烈之势，给正常的社会管理秩序和社会稳定带来了很大冲击，成为构建社会主义和谐社会的一个难以逾越的巨大挑战和重大课题。笔者因长期从事公安工作，就公安信访实践方面从制度和机制的层面，谈几点肤浅认识。

    一、当前公安信访工作中面临的法治困境和工作难点。

    （一）面对反复的信访诉求，职能部门履职界限不明确。

    以公安机关为例，就一个具体的信访案件而言，按照《信访条例》和《公安机关办理信访案件规定》的要求，在严格履行法定职责后，准确意义上说，这个信访案件应该终结。但在实际工作中，一些信访人知道已经信访终结，但其诉求没有完全满足，甚至一些额外的诉求没有实现，要求公安机关继续为其解决，否则形成越级上访、缠访，而上级领导或上级信访部门为了达到息访目的，往往要求公安机关对已查结但信访人要求没有满足的信访件继续重新办理。面对重复提出的信访诉求，承办单位履职界限不明，无法也无权进一步“息诉了事”，造成小事拖成大事，一般事拖成疑难事。

    （二）上访与劝访，矛盾冲突中的法律盲区。

    近年来，各级党委政府高度重视信访工作，并列为干部绩效考核的重要依据，纳入“一把手工程”或“一票否决”的内容，甚至提出了进京、赴省“零上访”的目标，这些工作如果是体现一种扎扎实实为民办事的亲民形象和工作目标，倒也无可非议。然而相当一部分信访案件中，由于上访者的要求不能完全实现或政府部门的工作做得不细等原因，导致上访不断、缠访不绝，与此相应的是为了减少进京、赴省上访人数，组织人力进行劝访则成为一项重要的工作。在某种程度上来讲，劝访不失为一种控制信访活动的比较有效的短期措施，但是在实际工作中，一边是上访者要上访，一边是政府部门千方百计劝访，以至不惜“劝阻拦截”、“死看硬守”，要求公安机关将信访人强制约束在居住地或进京赴省将信访人带回居住地，在此情况下，公安机关乃至相关政府部门面临的却是于法无据的困境。

    （三）作为信访特殊形态的群体访，作为党和政府重要组成部门的公安机关，面临的大多是无效警务和无奈之举。

    《信访条例》第18条第二款规定：“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应推选代表，代表人数不得超过5人。”同时第47条又做了相应的处罚规定。但在现实执行中，难度很大，由于受“法不责众”传统心理的影响，大多数情况下群体访又没有过激行为，即便经劝阻、批评教育无效，公安机关也很难履行对上访者警告、训诫或者制止的职责。群体访主要针对政府部门的行为或承诺，一旦聚集，公安机关首先出警观察或控制局势，直接面对上访群体，稍有不慎，极易把自己摆到上访群体的对立面，从而使上访人把对信访诉求没有实现的不满情绪向公安民警发泄，造成不应有的冲突升级。此外《信访条例》对公安机关“强制带离职权”规定得不明确，使公安机关陷入“不作为——违法、作为——无法可依”的两难境地，成为控制和制止局势蔓延的一个“软肋”。

    （四）法治与信访，从稳定的角度来讲“两难”困境调和难。

    在“稳定压倒一切”的前提下，社会稳定制约并影响着信访工作的方向，因而，信访与法治目标之间存在着不可避免的冲突。面对大量的群体性信访或矛盾激化的个体信访，上有党委政府指令化解的压力，下有信访群众难以平息的怨气，基层部门在解决具体信访过程中处于“两难”境地。因此在工作中，为了“稳定”目的，处置信访过程、手段的合法性与合理性均难以考虑周全，一方面基层部门动用警力往往采取某些侵害公民信访权的手段和措施，激化了信访者的不满情绪；另一方面，则为了息事宁人尽量去满足上访人的一些不合理要求，在一定程度上又滋长了信访者不合法、不合理的诉求。

    二、公安信访案件处置难的主要成因

    （一）制度所导致的自身缺陷。

    现行信访制度虽然是公民权利救济的重要渠道，但这项制度的不完整性也是导致信访工作面临困境的重要原因。随着我国经济的发展和法律体系的不断完善，人们在日常生活中的行为规范绝大多数都能为法律所调整和制约，而上访则是撇开这些正常的法律渠道，不经过任何程序、任何约束，一切按照自己的主观意愿到任何一级机关解决问题，上访人在县里解决不了去市里，市里解决不了去省里解决，省里解决不了就进京上访。同样，对于各级党政部门来讲，对于上访问题也是非常重视。这样就给人们造成一种错觉：上访比正常的司法途径解决问题更快更容易，而且上访人可以发泄自己心中不满，甚至对被上访事件或当事人进行自以为是的倾诉，就即便违法也不会受到法律追究。所以，当出现纠纷或发生案件以后，不管有理无理先上访，不愿通过诉讼的方式解决问题。从现实情况来看，公民通过信访主张自己的权利比通过正常法律途径得到的更多，甚至得到的还有额外的诉求利益，从而导致原本通过正当法律程序能解决的，往往要走信访之路。

    （二）我国的法制体系建设还不完善。

    近年来，我国的社会主义法制建设取得了很大进展，但就总体来说，离依法治国的要求还有很大差距，社会整体法治水平还不高，公民的法治意识还不强。一是司法权威还没有真正树立起来，“人治”意识仍在作崇。在国民的传统思维中、在司法实践中，“法大于权”与“权大于法”的观念依然在无情碰撞，而前者往往弱于后者。国家司法职能在排解社会纠纷中其强力作用远远低于执政党在国家公权力中的正当性影响。政治救济效果比司法救助效果容易实现等客观现象的存在，使部分人对司法救助期望值下降，而对政治救援期望值上升。二是法律体系还不完善。到目前，我国虽然出台了一大批高质量的法律、法规，但社会现实中无法可依的现象大量存在，特别是诸如破产企业的下岗者、进城打工的农民工，乃至城市拆迁、军转安置、土地纠纷等等改革中出现的综合问题，很难用现有的法律制度去公平地调整。因此，当诉讼途径得不到救济时，上访便成了利害关系人首先考虑的选择。《信访条例》对许多现实信访工作中的问题都缺乏相应可操作性的规定，如对恶意信访行为，缺乏相应的制裁规定，该条例仅是法规性质，对于属于公民基本权利的信访权难以进行有效的调整。三是依法行政的水平不高。受历史、文化等各种主客观因素的影响，部分党政官员还缺乏应有的法律涵养，法治意识和民主意识欠缺，权力意识和家长意识浓重。表现在现实工作中，就是不善于运用法律知识去分析社会问题，不善于运用法律手段去解决社会矛盾，不善于运用法律宣传去引导社会取向，而习惯于用手中的权力去解决问题，甚至大包大揽，当权力失效，不能达到预期目的时，又极力推诿，矛盾外放。

    （三）信访工作绩效考核制度中的不合理因素在一定程度上影响了信访工作的正常开展。

    当前，党政部门的信访工作绩效考核规定，把进京赴省上访的人数及批次作为信访工作绩效考核的重要内容，有的甚至把实现赴省进京“零上访”作为考核重要依据，而不论上访的原因和内容。这就迫使各级基层办案部门在处理具体信访问题时，由于担心上访人会赴京进省上访而对自己的工作实绩或政治前途造成影响，往往难以坚持在法律框架内解决。有时一味迁就，不论问题能否彻底解决，也不论上访人是否满意，“花钱买平安”，图个息事宁人。而上访人则摸准了某些干部怕上访的心态，稍不如意就越级上访，向政府部门施压。

    （四）公安机关自身受各种主客观因素制约，在信访问题上难以完全严格依法履行职责。

    一是刑事案件高发与破案率低的矛盾十分突出。从涉法信访来看，绝大部分内容都涉及侦查破案。当前，诱发、滋生犯罪的各类消极因素还大量存在，刑事案件高发所导致的社会治安形势严峻仍是不争事实。由于受警力不足、设备落后、手段单一等自身因素影响，刑事破案率一直不高，这就意味着还有多数利益受损人的权利得不到有效保护。二是公安机关宣传定位与社会现实要求存有差距。对一些根本无法实现的工作目标，通过各种途径向社会宣传，如前些年向社会承诺的“四有四必”，导致社会心理对公安机关寄望过高。当期望无法实现时，信访即在所难免。

    三、解决公安信访问题的对策思路

    信访要有法可依，群众才能依法信访。笔者认为，要积极探索规范和处置信访工作的新途径，就必须以《宪法》为根本依据，以《信访条例》为工作依据，从以下几方面入手：

    （一）限制信访权的滥用。

    任何没有限制的权利都会导致滥用。限制信访权滥用，是为了确保公民更加严肃、公正、规范地使用自己的信访权，维护自己的切身利益。从我国现有的法律设计来看，信访权应该可以纳入公民基本权利的范畴。我国《宪法》第51条规定：中华人民共和国公民在行使自由权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法权利。从目前信访形势来看，非法越级访、缠访、反复访、多头访的背后利益动机是上访人员永无满足的欲壑，已经超出公正、合法、合理、合情的范围。因此，从法律意义上来讲，应当界定公民信访权的范围和限度，对公民滥用信访权加以限制，用法律的形式明确无理信访的界线及其制裁标准，让违法信访人承担相应的法律责任，是维护信访秩序的形势需要和大势所趋。

    （二）完善信访协调工作机制。

    当前，由于我国的整体社会管理还不规范，许多部门的职能存在重叠交叉现象。比如，在公安信访工作中，许多信访问题表面上与公安机关有关，但公安机关却缺乏相应的职能去解决。如因土地征用纠纷引起的冲突，虽然冲突现场与治安管理有关，但实质问题公安机关却无力解决。往往是在这类问题中，信访人很容易把对相关职能部门的不满发泄到执勤民警身上。因此在现实中，我们必须通过信访协调机制来解决各部门之间如何协调落实的问题，也就是说一个信访问题从立案初查开始，就要通过规范的工作渠道，与相应部门建立处置联系，而不能你说你的话，我办我的事。

    （三）制定《信访法》，用法律的手段来规范信访机制。

    鉴于当前复杂而纷繁的信访形势，我们必须下决心把信访纳入规范的法制管理轨道中，让信访在法律范围内活动。一是要进一步完善信访法律法规。制定《信访法》，对公民信访问题必须依法解决，对非法信访问题要依法处置，打消上访人“信访无止境，上访不犯法”的错误念头。二是建立信访逐级受理制。对没有下一级处理意见而直接到上一级部门信访上访的，上一级部门不予受理；理顺信访诉讼的法律渠道，对经上一级部门作出最终的信访处理意见仍不服的，可以向同级人民法院提起诉讼，在法律框架内实行二审终审。三是建立信访案件备案制度。一方面要对信访机关进行约束，另一方面对信访人信访表现进行记录，避免多头信访和反复信访。

    （四）改进现有的信访工作绩效评价标准。

    信访考核既要体现各级信访部门实实在在的工作成绩，还要不依上访人的主观意志而随意改变。信访考核不是维稳工作考核，取消一些不切实际或急功近利的信访指标，在确保信访人合法权益不受侵害的前提下，以“人要回去，事要了结”为目标，真正体现信访部门工作绩效，对已经确认信访问题确实结案，但上访人仍无理或恶意上访的，只要职能部门履行了相应职责，或为上访人确实解决了诉求的核心问题，即使信访对象赴省进京，依法律程序办事，不必作为考核内容进行衡量。要通过正确考核制度的引导，确保各级信访责任部门严格依法办事，安心、耐心、有效地解决信访人的实际问题。

    （五）严格依法办理信访案件。

    目前，在现有法律框架内，对各类信访案件的办理，要严格执行《信访条例》；对信访活动中的违法犯罪行为，公安机关要充分利用法律法规，坚决予以查处。在具体工作中，公安机关要严格履行自己的法律职责，敢于依法坚持原则，对不应受理的案件或已经办理终结的案件，不要随便启动信访程序，以确保信访执法的严肃性和权威性。