近年来，*区各项社会事业高速发展，人民群众生活水平不断提高，社会日趋和谐。但是，由于特殊的农垦历史背景、改革的纵深推进和利益格局的调整，各类社会矛盾不断出现，引发了大量以重复访、越级访、群体访等为主要表现形式的非正常上访行为，严重扰乱了正常的信访秩序和社会大局稳定。下面，就*区非正常上访的现状、原因和对策，谈一些粗浅的看法。

    一、*区非正常上访的基本情况及主要特点

    (一)基本情况

    *区作为国有农场改制区，正处在体制并轨、利益调整的阵痛期。全区共有各类社会矛盾*大类**大问题，从诉求类别看，主要集中在养老保险、征地拆迁、企业改制、环境保护、涉法涉诉信访等方面;从群体类别看，主要集中在农业职工、农业非职工、企业国家干部、机务工、复退军人等群体。突出表现为涉稳群体多、规模大、组织化程度高、诉求强烈，最大的农业退休职工群体达*.*万多人。建区初，曾多次发生冲击党政机关、堵路、堵桥的大规模群体集访事件，一度造成严重社会影响，耗费了主要领导大量的工作精力。近年来，为维护正常的信访秩序，区委、区管委按照*关于处理信访突出问题“诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理”的基本要求，坚持“用政策理念处理信访问题，用法治理念规范信访秩序”，一手抓解决符合政策的合理诉求，实实在在化解信访问题;一手抓对涉访违法人员的教育惩戒，作为做好信访工作的重要抓手，其成效日渐显现。

    (二)主要特点

    *. 重复进京非访问题突出。从*联席办通报的情况来看，****年我区进京非访**人次，重复进京非访占**%以上。由于上访老户对同一问题重复、多次不断上访、缠访，有的上访达几年甚至十余年，导致我区进京非正常上访的重访率不断攀升。

    *. 情绪激动，行为过激。近年来，我区的进京、赴省非正常上访人员存在行为过激的越来越多。有的随身携带汽油，欲自杀证明自身“冤情”;有的在敏感地区如天安门、中南海、使馆区散发上访材料以扩大影响;有的要求与*某某领导“直接对话”，并且要立即满足其高要求;有的以静坐、绝食等方式向党委政府施压。这些过激行为严重干扰了党委、政府的正常办公秩序，如处置不当又极易引发个人极端事件和群体性事件，给社会造成了一定影响。

    *. 时间相对集中。上访者往往选择国家或省市区的重大活动以及敏感时期上访，以期引起领导重视。如有的选择在党代会、人代会等重大会议、活动召开期间上访;有的在*、省级领导下基层视察、调研期间上访;有的特殊上访群体在上访时间上则更为集中，如国家干部群体选择在“七一”建党节上访、转业复退军人选择在“八一”建军节上访、民办教师选择在教师节上访等等。

    *. 重点领域问题相对突出。近年来，我区非正常上访主要集中在劳动和社会保障、征地拆迁、企业非法集资、涉法涉诉信访等几个方面。其中，农场体制改革历史遗留问题、企业非法集资、涉法涉诉信访等问题解决难度较大。

    *. 个案问题复杂。从我区情况看，一些非正常上访人员反映的问题比较复杂，涉及的领域十分广泛。有些问题如农场时期的历史遗留问题，由于时间长、案由复杂，基本上处于无法查证落实的状态，难以答复和办理，加上上访人诉求普遍比较高，只能在思想上做好疏导和稳控工作，从而导致接访难、答复难、调查难、处理落实难的尴尬境地，只能频繁的进行劝返接回。

    二、导致非正常上访高发的主要原因

    *. 社会转型期，各种社会矛盾和利益冲突不断增加是*区非正常上访高发的客观因素。*区在体制改革过程中，有些改革配套措施明显滞后，随着改革的不断深入，原有的分配格局被打破，利益重新进行调整分配，导致出现许多新的矛盾。在新矛盾不断出现，而体制机制特别是解决矛盾的体制机制还不健全的条件下，自然就引发了大量的非正常上访。

    *. 信访制度自身的缺陷是*区非正常上访高发的外在因素。尽管通过信访使不少的社会矛盾得到解决，但市场经济发展到今天，仍然沿用计划经济时代的政治手段而不用法律手段来处理社会矛盾，存在着很大的弊端。事实上，随着一个个的信访人通过信访解决了自己的问题，使许多矛盾纠纷当事人宁可到信访部门重复访、越级访、群体访，也不愿到法院、公安、纪委、监察等部门提出诉求和反映问题，“宁信访而不信法”。因此，造成大量的社会矛盾涌向信访渠道，引发大量的非正常上访。此外，信访法规与实际工作中对违法信访行为的打击处理不力，在客观上也助长了群众的非正常上访。****年实施的《信访条例》的第二十条虽然对群众信访行为明确规定了“六个不得”，但如果违反该“六个不得”后如何处理，《信访条例》又没有明确具体的规定，和《治安管理处罚法》、《刑法》等法律法规衔接不上。导致在实际工作中，对绝大部分的非正常上访行为无打击处理的法律依据，一定程度上助长了非正常上访行为的高发。

    *. 群众维权意识增强，法制观念却相对滞后是*区非正常上访高发的另一个重要外因。随着我区民主政治建设的不断推进，人民群众民主意识、维权意识也不断增强，但法制观念依然滞后。一些群众片面理解政策，过分强调自身利益，从而形成了“信上不信下”、“信访不信法”、“信多不信少”等错误心态。相信*、不信地方，宁可找大官、不愿找小官，宁可上访不愿上诉，相信法不责众、不信依法办事，把“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”当作真理。另外，也确有一部分人以访谋生得利，这就更加助长了非正常上访的激情和动力。

    *. 部分基层政府及其工作人员工作作风、工作方法和工作责任心等自身方面存在的问题是*区非正常上访高发的内在原因。首先，一些基层干部不重视初访，态度生硬，方法简单，或不负责任地躲避、推诿、敷衍或者搪塞，使本应及时解决的问题长期得不到解决，导致矛盾升级，范围扩大，简单问题复杂化。其次，一些基层干部工作作风不踏实，脱离群众，官僚衙门作风严重，缺乏为民服务的思想，甚至在执法过程中不依法、不依程序，态度粗暴，伤害群众的感情。还有的基层干部违反党纪国法，在生活作风等方面也存在各种问题，影响了党和政府在人民群众中的形象和威信，导致部分群众不相信基层政府，有问题宁可越级到上级有关部门反映。由此，引发了大量的非正常上访行为。

    三、*区治理非正常上访行为的主要做法

    信访工作是一项政策性、原则性很强的工作。*区在治理实际操作过程中牢固树立立足区情，坚持标本兼治，综合施策，运用法治思维和法治方式治理非正常上访行为的理念。

    *. 在对待信访维稳工作的观念方面，牢固树立三种理念。一是树立“信访维稳工作是构建和谐*的基础工程”的大局理念，改过去那种“就信访抓信访”的传统工作思路，以全新的思维和理念，“跳出信访看信访”、“跳出信访抓信访”，变被动接访为主动排查，变“群众上访”为“干部下访”，及时化解上访苗头。二是树立“信访维稳工作必须依法办事”的法治理念，坚持“五句话”抓信访维稳工作，即对符合政策的诉求，就地及时有效解决;对不符合政策的诉求，不开政策口子;对农场改制时的各项政策待遇，在没有新的政策出台前不作调整;重视苗头，坚持抓早抓小，把问题化解在萌芽状态;对涉访违法行为进行依法处理。三是树立“信访维稳工作必须以民为本”的责任理念，在工作目标上，注重解决群众切身利益问题。在工作方法上，开展换位思考，克服“衙门”作风，防止矛盾激化、引发新的上访。

    *. 在接待信访人工作方面，主要领导定期接访、灵活约访、择机回访，教育感化上访群众。从我区的上访情况来看，绝大多数上访人都点名要求某某区领导亲自接见，此举略显过分但不无道理，一些基层干部的推委、搪塞已经使上访人倍感麻木，于是，“大领导讲话算数、可解决问题”便成为上访人认定的死理。在此情形之下如果主要领导仍不出面接访稳住上访人的情绪，越级上访便成为必然。因此，我区进一步规范领导接访制度，印发了《关于进一步规范区委区管委区人大政协联工委领导班子成员接访工作的通知》，主要区领导实行定期接访、定期了解信访维稳工作状况、定期稳定上访人情绪。同时对一些重复访对象，主要领导采取灵活约访、择期回访的方式，充分体现党委政府关心群众、解决问题的诚意。

    *. 在社会矛盾的解决渠道方面，加强法律援助司法救助工作，降低矛盾纠纷当事人的诉讼成本，使其“信法”而不“信访”。在平时的工作中，有些信访矛盾往往能够通过人民调解、行政执法以及诉讼等在法制的框架内得到妥善解决。但是，由于信访渠道解决社会矛盾既不要诉讼费，又不要代理费，甚至可以满足其不合法不合理不合情的要求。因此，信访当事人宁愿选择信访而不愿意进行诉讼。鉴于此，我区结合实际，一是在接访中常年聘请法律顾问，及时为上访群众答疑解惑，潜移默化提高其法律意识;二是降低法律援助门槛，扩大援助范围，把信访问题引导到正常的司法框架内解决。与其花钱买平安在个案上，不如花钱买平安在制度建设上，同样是花钱买平安但二者的社会效果完全不一样。

    *. 在政府自身建设方面，树立政府良好的公信力。当前我国正处于人民内部矛盾凸显时期，绝大多数人民内部矛盾直接表现为对党委政府执政行为不公开、不公平、不公正、不了解的不满。为此，我们从以下方面着手，树立政府良好的公信力。一是依法依规抓好权力运行。我区出台了“四个公开”制度，进一步抓实财政财务管理公开、行政事业单位进人公开考录、按规定公开招投标的工程坚持公开招投标、土地出让公开招拍挂等工作。二是依法依规管理“三重一大”。凡属重大决策、重要人事任免、重大工程项目安排和大额资金使用等“三重一大”事项，必须经区委会议集体讨论决定，坚持阳光操作，坚持讨论决定重大问题表决制和任用干部票决制，避免人权、事权、财权、物权过分地集中。三是涉及民生的重大决策实行社会稳定风险评估机制，切实强化对资源、资产、资本、资金的使用和工程项目的管理，促进决策规范化、民主化、科学化。

    *.在依法治访方面，严厉打击处理违法上访行为。一是加大法制宣传力度。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》出台后，我区立即印制了****份宣传册，分发到了各镇、村(社区)、区直有关单位及重点群体、重点人，教育广大群众依法维权;二是加大个案的办理力度。对重点个案进行一次全面的回头看，对合理诉求坚决落实解决，对不合理诉求进行“公开听证化解”，依法申报终结。三是依法严厉打击违法上访行为。****年—****年*月，我区违法上访人员被行政拘留**人次、取保候审*人次、逮捕*人次、教育训诫**人次。由于打击处理有力，今年*、省、市三级“两会”期间，我区人员赴省进京非正常上访实现“零指标”，信访秩序规范有序。同时去年作为全市信访重管单位的千山红镇也成功实现摘牌。

    四、目前存在的问题及建议对策

    *、 宣传教育不到位的问题。在群众信访问题上，宣传、教育、引导工作还存在不到位的情况。一些部门单位对解决信访问题所依据的法律政策不向群众说明，不作政策解释工作，导致群众对如何反映诉求、如何上访全然不懂，对什么是依法上访没有概念，对违法上访和所应承担的责任一概不知。由于宣传教育工作不到位，很多群众在问题解决无望的情况下认为只有越级反映、进京非访，才能引起重视。建议进一步加强法制宣传，全面普及信访法律法规，切实增强人民群众依法信访的意识。与此同时要畅通信访渠道，方便人民群众反映问题。

    *、 责任缺失的问题。由于信访责任追究制度的缺失导致一些部门单位和个别领导干部在抓发展、抓业务工作的同时，没有把信访因素充分考虑进来。一些由于政府部门或个别领导盲目决策或决策不当引发的信访问题，也没有进行过问责和责任追究。再者个别包案领导对一些难度较大的信访积案，缺乏主动解决问题的责任感和主动性，化解矛盾的工作停留在部署上，真正通过逐案分析研究后提出有针对性化解措施的案件数量还很少。建议进一步完善领导干部的考核、评价、监督和问责制度，使各级部门和领导干部在做决策时能够充分认识和考虑到对今后的信访隐患和不良社会影响，从而最大限度地避免因部门和领导决策导致信访现象的发生。

    *、 信访法律体系不健全的问题。目前，《信访条例》虽然对*种违反社会公共秩序和信访秩序的禁止性行为作了规定，但对制裁措施和手段未作规定。建议按照立法法的相关规定，将《信访条例》升格为《信访工作法》，对不按正常信访程序反映问题的上访行为进行区别和定义，制定、细化具体强制性措施和处罚办法，并与现有的治安处罚与刑罚规定相互衔接配套，增强实际操作性，有力打击违法上访行为。