因工作需要，笔者有幸参与了*、*年*森林公安机关执法质量考核评议工作和*年全国森林公安机关“三考”检查工作，对森林公安法制建设的现状有了初步的了解。《公安部关于加强公安法制建设的决定》的发布、执法质量考评制度的实施，森林公安机关的法制建设取得了一定的成就，但很多方面在一定程度上仍存在着不少缺陷。究其根本原因，主要是长期以来，受林业管理体制等大环境的影响，全国森林公安机关的管理体制不统一，管理机制不顺畅，森林公安机关的经费也因此得不到有力的保障，在很大程度上制约了森林公安机关各方面的建设。随着森林公安队伍正规化建设的不断深入，管理体制和经费的问题也将会逐步解决，在新形势下如何有效地加强森林公安机关的法制建设，切实提高森林公安机关的执法质量？以下是笔者一些粗浅的见解。

    一、规范法制机构设置，优化法制部门的人员配置，提高法制民警的待遇

    从全国基层森林公安法制机构建设的现状来看，法制机构设置可谓五花八门，有的法制部门与治安、信访、防火甚至宣传部门合署办公，一块牌子，多个机构，有的省级森林公安机关甚至没有设立法制机构。全国公安工作会议以后，森林公安派出所相继升格为副科级单位，但大多数县级（或相当于县级）森林公安机关的法制部门是股级建制。法制部门承担执法监督职能，其职级却低于被监督的业务部门，对执法工作的决策，不可能起到关键作用，造成法制民警工作底气不足，监督乏力的尴尬局面；法制部门职级设置低，也使许多优秀的法制民警失去了发展的空间，不离开法制部门，职级待遇问题就得不到解决，挫伤了法制民警的工作积极性，使法制部门留不住优秀人才。从森林公安机关法制部门的警力配备来看，法制部门承担案件审核、复议诉讼、法律培训等各项繁重的工作任务，人员所占的比例却没有统一的标准，有的多，有的少。从法制民警的待遇来看，派出所、治安大队等办案部门都有办案补贴，尽管《公安机关法制部门工作规范》第八十二条明确规定对负责劳动教养、收容教养审批，刑事、治安行政案件审核，办理行政复议、国家赔偿案件，代理行政诉讼案件以及调查处理执法过错案件的法制民警，应当按照有关规定给予办案补贴，但实际上却得不到落实。法制机构建设的不规范和警力配备的不合理，严重阻碍着法制工作的发展；法制民警的政治、经济待遇得不到很好解决，客观上影响了执法监督的力度。因此，在森林公安机构改革和队伍建设中加强法制机构建设，要规范法制机构设置，配齐配强法制部门的领导班子；优化法制部门的人员配置，选调既熟悉公安业务又精通法律知识的优秀民警充实法制部门；切实提高法制民警的待遇。

    二、完善基层森林公安法制部门服务和监督机制，转变基层森林公安法制部门的工作重点

    法制工作应当为执法的目的服务，是永远不应背离的原则。公安法制部门法制教育服务工作的目的，是要不断提高公安民警运用法律法规，规范自己的言行和依法行政的能力，运用法律武器同违法犯罪行为作斗争的能力，运用法律解决社会矛盾和纠纷的能力，运用法律维护自身正当权益的能力。但目前森林公安法制部门的业务研究缺乏对法学理论的应有建树,对民警法律培训，依然停留在法律条文的字面解析和基本适用的层面。民警对法律知识掌握的层次偏低,对法理法意的理解不够，知其然而不知其所以然，在执法的过程中只好对法律条文生搬硬套，出现错误就在所难免。培训方式也几乎是突击的填鸭式的照本宣科，起不到教育活动应有的效果。因此法制部门要改变对法律的研究的重点，在执法服务上要根据执法民警的知识层次、工作经验的不同,依具体情况确定培训的内容；改进培训方式，激发民警学习法律知识的兴趣，引导和促进民警自觉学习法律知识、规范执法行为，由只能生搬硬套式的执法“技工”转变为能够分析、思考，熟练应用法律武器应付各种突发情况的“技师”甚至成为能够分析、研究林区社会治安状况，为促进生态保护和林区社会和谐，提出林区社会综合治理的新思路、新方法的“工程师”。要完善培训考核机制，制定考核奖惩制度，并确保在考核奖惩中将学习教育落到实处。

    要转变森林公安法制部门对执法质量考评的重点，应当逐渐从规范法律文书的制作中走出来，从个案审核监督中走出来。文书的制作固然影响着我们的执法质量，十多年前我们就开始重视这方面工作，但时至今日，这方面的工作依然滞留在基层法制部门的工作职责之内，尤其是林业行政法律文书与公安行政法律文书、刑事法律文书相比，不论从完整性还是科学性方面都不太理想，在一定程度上缺乏规范化、统一化。各省森林公安机关在林业行政执法活动中使用的文书及对案卷标准的要求五花八门。我们期待国家林业行政主管部门能够科学规范和统一林业行政法律文书格式，国家林业局森林公安局尽快制定出森林公安机关办理行政案件的案卷标准。执法监督，也停留在对个案的评查上，案件审核把关、执法质量考核评议的视野偏低，缺乏公安执法调研的大规模、大气度和大制度，把审查、考核和调研的重点放在案卷本身，着重于对个案问题的解析，法制监督工作停留在“找漏洞、补窟窿”的怪圈中，这从各地的执法通报和执法总结中可以看出，几乎是千篇一律“存在的问题、问题存在的原因、解决的方法”式的三段论，而这些所谓的漏洞或问题大多是程序上证据上存在的，是人为的由执法人员的工作态度所决定的，是完全可以避免的。事实上，法律规范因社会的不断变化尚且不能作到尽善尽美，因此在任何执法活动中也总存在着可以挑剔的瑕疵，对公安行政执法活动瑕疵的研究，至今我们还是一片空白。公安法制工作没有执法瑕疵概念，公安法制工作人员就无法清楚自己手里的卷宗存在着的瑕疵问题是否构成违法。视野目光的狭小、法律知识的溃乏，缺乏对已审案件的调查形式内容的应有洞察，导致缺乏对实践和法律适用心知肚明的底气，严重影响着森林公安法制工作和执法质量的提升。

    在经历社会转型，公安工作的方式、手段正在产生变化的过程中，公安法制的监督职能和业务研究应该努力向如何为构建新形势下公安侦查和执法的新规范和新秩序方面进行前瞻性关注。森林公安法制工作的重点应如何提高执法办案总体水平的理性开拓；放在如何加强执法活动应有的社会效果，以充分发挥法制工作对公安机关服务社会与执法实践的思维重构应有帮助上。法制部门应当对日常各类刑事、行政案件的侦查、调查的检查监督中，突出重点，加大考核力度，坚持“谁执法、谁负责；谁办理、谁负责；谁审批、谁负责；谁签字、谁负责”的原则，确定和划分执法责任，使执法活动和日常工作管理制度化、具体化。将民警个人岗位目标绩效考评机制引入公安队伍管理工作中，切实把学习教育、执法绩效考评成绩与民警的个人利益挂起钩来，把各类案卷的形式合法与是否真正起到执法的社会效果结合起来，制定出检查和考核的具体考评标准和办法，调动广大民警学法、用法的积极性；加强和其他部门的联系，分工合作，开拓创新，研究新情况，分析新问题，制定新措施，尽快消除执法过程中存在的各种问题，及时为森林公安执法工作提供法律依据和业务理论支持，使森林公安队伍的执法水平有一个质的提高，每一个“个案”都公正、合法，遵循处罚和教育相结合的原则，收到应有的社会效果，为促进生态平衡和林区社会和谐服务。

    三、转变森林公安民警的执法观念，提高森林公安民警的执法素质

    在公安工作中，队伍建设是根本。在打造一支过硬的公安队伍的过程中，加强公安法制建设是各项公安工作顺利完成的重要保障。加强森林公安法制建设，提高执法质量，最重要的是转变每个森林公安民警的执法观念，提高每个森林公安民警的执法素质。在当前的历史条件下，要全方位地提高民警的素质，不是说仅仅“苦练基本功”会做笔录、会使用电脑、学些法律知识就可以，还必须学习分析问题、解决问题的技能，最关键的是要学会“动脑子”，要有会学习、懂思考、会技术、能研究这些基本能力；树立以切实尊重和保障人权为核心，以提高程序意识、证据意识、诉讼意识为重点的执法理念。

    要做到会学习、懂思考、会技术、能研究，要求每个民警在执法实践中善于发现和总结自己的不足，有针对性地进行学习和锻炼，不仅要学习基本的法律知识和警务技能，还要学法理，探究具体法律规范的立法目的和深层法意，以检验具体执法活动是否背离了法律规范的本意；学哲学，以正确对待和分析执法过程中遇到的法律现象、出现的突发情况和存在的不足；学逻辑，根据法律现象,在调查研究的基础上进行分析判断和推理，以指导具体的执法活动。

    提高程序意识，说到底就是要规范执法程序，以程序来规范和提高执法质量。一个有趣的现象是，刑事执法活动中存在的程序性问题要比行政执法活动少得多，这主要是在行政执法过程中，公安机关集调查和处罚权于一身，受到的制约与监督相对弱一些，诉讼意识与刑事执法活动相比之下普遍比较淡薄，在一些细小的程序上不到位或不规范；一旦当事人提起复议、诉讼，一些基层单位往往一撤了之，工作陷于被动，损害了执法机关的形象和威信，损害了法的严肃性。程序的公正影响司法的公正已经是一个被广泛认识的真理，加强民警程序意识，一方面靠监督，另一方面靠民警的自觉。要从审核把关、警务公开、社会舆论等方面加大监督的力度；从严格执法过错责任追究制度和考核奖惩制度等方面来约束；执法民警要从诉讼的高度来认识程序的重要性，自觉地规范执法行为。

    强化民警的证据意识，首要的是要解决什么是正确的证据意识。“案件事实清楚、证据确实充分”是我国三大诉讼法对认定案件事实的统一标准，但必须清楚地认识到案件事实是指法律事实而非客观事实，且在不同的诉讼中，“确实充分”的要求是不同的。森林公安机关和广大民警要根据案件性质的不同采用不同的证明标准，减少无谓的资源浪费，既要提高办案质量，又要兼顾效率与公平。在案件调查时，不能以应付审查考核为目的，而要以诉讼为标准，规范执法办案程序，要用诉讼证据的要求来固定、提取、转化证据，提高证据的证明效力，使每个案件的质量都能达到诉讼的要求，经得起法庭诉讼中质证的考验，以过硬的执法办案质量来维护林区社会秩序，保护公民的合法利益。